AVALIAÇÃO DE DESEMPENHO NO SETOR
PÚBLICO BRASILEIRO - MEF34262 - BEAP
CÁTIA APARECIDA RODRIGUES FERRAZ *
MÁRCIA PRÍMOLA DE FARIA **
INTRODUÇÃO
As empresas, de um modo geral, buscam a maximização
de seus lucros e, periodicamente, avaliam o desempenho de seus executivos, de
acordo com a capacidade que esses possuem para geração e concretização dos
lucros pretendidos.
No setor público não há maiores preocupações com o
lucro financeiro. A prioridade consiste na busca da satisfação da sociedade;
busca-se o chamado lucro social.
Embora não seja cultura do povo brasileiro
interessar-se pelo desempenho alcançado pelos gestores públicos, evidenciado
nas prestações de contas, diversas legislações, especialmente a Lei
Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, estabelece normas de finanças
públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, sobretudo no
sentido de fazer prevalecer o equilíbrio das contas, mediante o cumprimento de
metas de resultado entre receitas e despesas.
O presente estudo pretende apresentar e discutir os
indicadores mais adequados para avaliação de desempenho dos gestores públicos.
Em virtude da natureza teórica desse tema, a metodologia utilizada será a
pesquisa bibliográfica.
ANTECEDENTES
HISTÓRICOS
As reformas administrativas surgiram da necessidade
de incrementar novos instrumentos para melhorar o desempenho da gestão pública.
Segundo Dias (2003), os três principais movimentos
reformistas brasileiros vincularam-se, de forma direta ou indireta, à Era
Vargas, ao Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e aos movimentos de
redemocratização do País após a promulgação da Constituição da República de
1988.
Dias (2003) atesta que a reforma administrativa da
Era Vargas inseriu-se num contexto do paradigma do Estado de bem-estar social,
e de tentativa de ruptura com uma Administração Pública do tipo
patrimonialista, que era caracterizada pela confusão entre o patrimônio público
e o privado, onde havia proliferação do nepotismo e da corrupção. Nesse
período, o Estado interviu na economia e na organização da sociedade, sendo
empresário, paternalista e centralizador, o que culminou num modelo de
Administração altamente burocrática, com ênfase no processo e não no resultado.
De acordo com Dias (2003), a reforma administrativa
do Decreto-Lei nº 200/67 instituiu alguns princípios na Administração Pública
brasileira como os da descentralização na organização administrativa, o do
planejamento e o do controle. A organização administrativa harmonizou as noções
de Administração Direta e Indireta, pois tratou os conceitos de desconcentração
e descentralização administrativa e, ainda, disciplinou a delegação de
competências, a supervisão ministerial e o poder regulador da Administração
sobre as entidades personalizadas criadas. O planejamento permitiu que se
partisse de programas gerais, setoriais e regionais de duração plurianual e se
chegasse ao orçamento-programa anual e à programação financeira de desembolso.
A Coordenação e o Controle instituíram um sistema de controle onde funcionasse
a descentralização administrativa e a delegação de competência. Ressalta-se que
o Controle exercido pelos Tribunais de Contas passou a ser a posteriori.
Ainda, na percepção de Dias (2003), a reforma
administrativa gerencial, que surgiu após 1988, tem como características
marcantes a descentralização política (regionais e locais) e a descentralização
administrativa, o que dá uma maior autonomia aos administradores públicos,
diminui os níveis hierárquicos nas organizações e focaliza mais o cidadão. O
princípio da eficiência, inserido na Constituição da República de 1988, vem em
oposição à burocracia estatal, na medida em que busca atenuar o formalismo e
mudar o comportamento funcional da Administração Pública, enfatizando os
resultados e não os processos, voltando-se mais para a satisfação do cidadão.
Nesse prisma, é fundamental distinguir a atuação do
administrador público da nova concepção do gestor público.
Para Osório (2005), o administrador público devia
obediência ao ideal da legalidade e era altamente burocrático, pois dava mais
ênfase aos processos formalmente corretos; preocupava-se com o formalismo da tomada
de decisões, relaxando-se quanto aos temas do resultado; atuava verticalmente,
obedecendo à lógica hierárquica, e gozava de discricionariedade como fonte de
arbítrio ou arbitrariedade. Por sua vez, o gestor público surge com maior
liberdade de atuação, preocupa-se com os resultados, pois a legalidade é
necessária, mas insuficiente para uma boa gestão; goza de autonomias funcionais
para o desempenho de suas funções; utiliza-se da discricionariedade para
trabalhar com eficácia; está voltado para consecução de objetivos e metas; atua
horizontalmente, já que sabe de sua dependência em relação à equipe; e,
sobretudo, goza de maiores responsabilidades.
Vilhena e outros (2006)
afirmam que os novos contornos delineados na Administração Pública buscam a
implementação de um modelo gerencial em substituição ao modelo burocrático
weberiano.
Por sua vez, Marcelino (2003) considera que os
processos de reforma ou modernização desenvolvidos no Brasil foram
malsucedidos, seja pela falta de rumos definidos, seja pela dificuldade de
implantação, fato é que seus objetivos ainda não foram alcançados, visto que
ainda não tivemos uma reforma administrativa capaz de garantir um Estado ágil,
eficiente e eficaz.
De outro lado, Rezende e Cunha (2005) não acreditam
em novas reformas administrativas, enfatizando a melhoria da qualidade da
gestão orçamentária exercida pelos organismos que compõem o setor público
brasileiro.
Diante desse desafio, o orçamento é um dos legítimos
instrumentos de que dispõe o gestor para uma transformação qualitativa da
gestão pública.
INSTRUMENTOS
DE PLANEJAMENTO PÚBLICO
Os atos administrativos praticados pelos gestores
públicos devem ser pautados na Constituição da República de 1988 e na
legislação infraconstitucional. Daí a importância de se conhecer alguns
instrumentos de administração, decorrentes desses mandamentos.
A Carta Constitucional de 1988 criou um sistema
integrado de planejamento, onde a Lei Orçamentária Anual - LOA deve manter
estrita relação com o Plano Plurianual - PPA e com a Lei de Diretrizes
Orçamentárias - LDO.
O PPA, entendido como planejamento estratégico, é uma
previsão, atitude política de levar algo a cabo no futuro, é o programa de
governo do candidato eleito (Chefe do Executivo), tem por embasamento estudos
estatísticos e econômicos e, à medida que vai se tornando realidade, deve
sofrer os ajustes, dentro das coordenadas de atuação. Deve manter
compatibilidade com os planos nacionais, regionais e setoriais, a fim de se
garantir um desenvolvimento nacional equilibrado.
É interessante ressaltar que o texto constitucional
não fixa uma abrangência de tempo para o PPA, mas há entendimentos de que o
prazo mínimo é de três anos. Na prática, o PPA tem a mesma duração do mandato
do Chefe do Executivo, isto é, quatro anos, mas a sua vigência não coincide
integralmente com ele, uma vez que cobre o período compreendido entre o início
do segundo ano do mandato e o final do primeiro exercício do mandato
subsequente.
A LDO é uma lei principiológica
para o orçamento, pois liga o instrumento de planejamento de médio prazo (PPA)
ao de curto prazo (LOA). De acordo com a Constituição da República de 1988, a
LDO deve estabelecer as metas e prioridades da Administração, as despesas de
capital para o exercício financeiro subsequente, conter as alterações na
legislação tributária, as orientações sobre a política de aplicação nas
agências oficiais de fomento, definir os limites totais de despesas, bem como
autorizar aumentos de despesa de pessoal e/ou admissão ou contratação de
servidores, a qualquer título, na Administração Pública.
O conteúdo da LDO foi ampliado pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, assim, deve, ainda, dispor sobre o equilíbrio entre
receitas e despesas; metas e riscos fiscais; estabelecer critérios e formas de
limitação de empenho a serem efetivados na hipótese de risco de não cumprimento
das metas fiscais e do resultado primário ou nominal, ou se houver necessidade
de se reconduzir a dívida aos limites estabelecidos; definir as normas para o
controle de custos e a avaliação dos resultados dos programas financiados pelo
orçamento; disciplinar as condições e exigências para transferências de
recursos aos entes públicos e privados; a forma de utilização e montante da
reserva de contingência a integrar a LOA; as Demonstrações trimestrais sobre o
impacto e custo fiscal das operações realizadas pelo Banco Central do Brasil; a
concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual
decorra renúncia de receita; a programação financeira e o cronograma de
execução mensal de desembolso a serem estabelecidos pelo Poder Executivo trinta
dias após a publicação da LOA. Ressalta-se que Anexos de Metas Fiscais e de
Riscos Fiscais, desde o exercício financeiro de 2005, são facultativos nos
Municípios com população inferior a cinquenta mil habitantes.
Feitas essas considerações, questiona-se qual é o
papel da LOA, uma vez que o PPAG e a LDO já definiram as políticas, diretrizes
e metas de governo para um período determinado.
A LOA liga os sistemas de planejamento e de finanças
pela expressão quantitativa financeira e física dos programas de trabalho do
Governo, ou seja, apresenta os recursos financeiros a serem obtidos e a
alocação destes para atender aos objetivos e às metas pretendidas, possuindo um
caráter autorizativo para os gestores públicos, haja
vista que fixa limites de despesas em função das receitas estimadas. Em outras
palavras, a LOA representa uma fatia do PPA, conforme estabelecido na LDO.
Ressalta-se que lei complementar disporá sobre a
vigência, prazos, elaboração e organização desses três instrumentos de
planejamento, mas, enquanto tal norma não for editada, devido à competência
concorrente, vigoram os prazos estabelecidos nos Atos das Disposições
Constitucionais Transitórias, estabelecidos na Constituição da República de
1988, nas Constituições dos Estados e nas Leis Orgânicas Municipais, conforme o
âmbito de governo.
Cabe destacar que o PPA, a LDO e a LOA possuem uma
peculiaridade quanto ao processo legislativo, são normas de iniciativa do Poder
Executivo, sendo posteriormente submetidas ao Poder Legislativo.
Silva (2008) afirma que o orçamento deve obedecer a
alguns princípios, quais sejam: da anualidade, da unidade, da universalidade,
do equilíbrio, da exclusividade, da especificação, da publicidade, da clareza,
da uniformidade, da precedência, da não afetação das receitas e da legalidade
da tributação. Como esses princípios não são temas centrais deste estudo, seus
conceitos não serão abordados detalhadamente, mas, se necessário, serão
discutidos.
Sendo o orçamento o principal instrumento de trabalho
do gestor público, sua elaboração e execução são alvos de controle.
O modelo brasileiro de controle orçamentário,
constante da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece dois sistemas de
Controle: Interno e Externo. De acordo com a referida norma, o controle da
execução orçamentária, de forma geral, compreende a legalidade dos atos de que
resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o nascimento ou a
extinção de direitos e obrigações; a fidelidade funcional dos agentes da
Administração, responsáveis por bens e valores públicos; e o cumprimento do
programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de realização de
obras e prestação de serviços. Aponta, ainda, a mencionada lei que o Poder
Executivo exercerá tal Controle (Controle Interno), sem prejuízo das
atribuições do Tribunal de Contas ou órgão equivalente (Controle Externo).
A Constituição da República de 1988 manteve essa
concepção, dando-lhe um sentido mais amplo, uma vez que estabeleceu que não só
o Poder Executivo, mas também os Poderes Legislativo e Judiciário devem manter
um sistema de Controle Interno, de forma integrada, com a finalidade de avaliar
o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e do orçamento; comprovar a legalidade e avaliar os resultados,
quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial
da Administração Direta e Indireta, bem como da aplicação de recursos públicos
por entidades de direito privado; controlar as operações de crédito, avais e
garantias; e, ainda, apoiar o Controle Externo no exercício de sua missão
institucional.
Cabe destacar, ainda, a importância dada ao Controle
Interno como instrumento de apoio ao Controle Externo e a ênfase ao controle
externo social. A primeira pode ser percebida pela atribuição de
responsabilidade solidária aos membros do Controle Interno, caso tomem
conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade e não deem ciência ao
Tribunal de Contas. A segunda é identificada pela possibilidade de qualquer
cidadão, partido político, associação ou sindicato, na forma da lei, denunciar
irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas. Com essas duas
inserções, a Constituição da República de 1988 contemplou formas de diálogos
entre os Controle Interno e Externo.
Diante do exposto e considerando o tema deste
trabalho, constata-se que o Controle Interno deve auxiliar o Controle Externo
na avaliação de desempenho, tanto do planejado quanto dos resultados alcançados
com a execução do orçamento.
INDICADORES DE
DESEMPENHO
A avaliação de desempenho da gestão administrativa
pública pode ser realizada por meio dos aspectos relativos à eficiência,
eficácia, economicidade e efetividade. Essa avaliação é função tanto do
Controle Interno, exercido dentro da própria Administração que elabora e
executa o orçamento, como do Controle Externo, exercido pelos Tribunais de
Contas, mediante a realização de auditorias.
Essas auditorias, que, anteriormente estiveram
restritas aos aspectos contábeis, financeiros e legais, a partir da Constituição
da República de 1988, passaram a enfatizar a avaliação dos critérios de
economia, eficiência e eficácia das ações e dos resultados das operações
realizadas em relação aos objetivos pretendidos.
O exame desses critérios se consubstancia na
auditoria operacional, cuja abrangência envolve outros aspectos além daqueles
examinados pela auditoria tradicional, que se limita a analisar relatórios,
contas e balanços de determinado período, verificar o cumprimento da legalidade
e o funcionamento dos Controles Internos, se existentes.
A implementação das duas formas de auditoria
(tradicional e operacional) resulta na auditoria integrada ou abrangente, isto
é, uma auditoria envolvendo aspectos contábeis, financeiros, orçamentários,
operacionais e patrimoniais.
Conquanto existam várias naturezas de auditoria, a
exemplo da auditoria de sistemas, auditoria patrimonial, auditoria financeira,
auditoria operacional etc., este estudo enfatiza a última, que também é
conhecida como auditoria de gestão ou de desempenho. A auditoria de gestão está
voltada para o exame da ação governamental e enfoca os aspectos da eficácia,
eficiência e economicidade.
Mileski (2003) afirma que a
auditoria operacional tem como propósito avaliar o grau de cumprimento dos
objetivos e metas previstos no orçamento; determinar a eficiência (máximo de
rendimento sem desperdício de gastos ou tempo), a eficácia (realização das
metas programadas) e a economicidade (operação ao menor custo possível) dos
atos de gestão praticados; avaliar a eficácia do controle na administração dos
recursos humanos, materiais e financeiros, identificando as áreas críticas na
organização e funcionamento da Administração, com vistas a formular
recomendações que possibilitem superar as observações mais significativas.
Do conceito de Mileski
(2003), infere-se que os critérios de eficiência, eficácia e economicidade,
unidos à efetividade, constituem os principais indicadores para avaliar a
gestão dos recursos públicos.
Segundo o Manual de Auditoria de Natureza Operacional
- TCU (2000), são aspectos relevantes da auditoria operacional a verificação de
como são utilizados os recursos públicos, as causas das práticas danosas
(ineficientes e antieconômicas), o cumprimento das metas pactuadas e a
obediência aos preceitos legais.
A eficiência, eficácia, economicidade e efetividade
consubstanciam o objetivo maior da auditoria operacional, portanto, é oportuno
transcrever seus conceitos, extraídos do Manual de Auditoria de Natureza
Operacional.
“Economicidade: minimização dos
custos dos recursos utilizados na consecução de uma atividade, sem
comprometimento dos padrões de qualidade.
[...]
Efetividade: relação entre os
resultados (impactos observados) e os objetivos (impactos esperados).
[...]
Eficácia: grau de alcance das
metas programadas, em um determinado período de tempo, independentemente dos
custos implicados.
[...]
Eficiência: relação entre os
produtos (bens e serviços) gerados por uma atividade e os custos dos insumos
empregados em um determinado período de tempo. O resultado expressa o custo de
uma unidade de produto final em um dado período de tempo. Analogamente ao
conceito de eficácia, pode-se estabelecer o grau de eficiência relativa de um
programa, projeto ou atividade comparando-o com as metas e custos programados
ou com dados de outras iniciativas que perseguem os mesmos objetivos. Nesse
caso, somente serão comparáveis iniciativas, que além dos objetivos, possuam as
mesmas características de programação” (TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO, 2000, p.
107 a 109).
AVALIAÇÃO DE
DESEMPENHO
Mediante os objetivos adotados pela Administração
Pública, é possível acompanhar e avaliar o desempenho esperado. Para tanto, é
necessário estabelecer os padrões de desempenho com ênfase nas atividades que
requerem um controle mais próximo e efetivo.
Para Tenório (1997, p. 103), “os padrões definem o
patamar a partir do qual o desempenho é considerado condizente com as
expectativas criadas quando da formulação dos objetivos”.
Tenório (1997) cita Chiavenato,
apresentando os principais tipos de padrões existentes, e, portanto, utilizados
na avaliação do desempenho. São eles:
- Padrões de quantidade: quantidade de produtos ou
serviços, número de beneficiários etc.;
- Padrões de qualidade: qualidade dos produtos, dos
serviços etc.;
- Padrões de tempo: data limite para término de
atividades, data de entregas de relatórios etc.;
- Padrões de custos: custos diretos e indiretos de
produção, custo benefício de um equipamento etc.
Os padrões quantitativos são mais fáceis de se
mensurar devido ao seu cunho objetivo, por exemplo: número de escolas a
construir/construídas, quantidade de merenda escolar a distribuir/distribuída,
tempo previsto/gasto na execução de programas etc.
Por sua vez, os padrões qualitativos são expressos de
forma subjetiva e podem apresentar múltiplos resultados, por exemplo: o grau de
satisfação de uma comunidade mediante um serviço público colocado à sua
disposição. Naturalmente, essa satisfação pode ser aferida através da aplicação
de questionários. Mas, a participação popular e a conscientização
política-econômica-social, de que forma podem ser avaliadas?
Há sempre dificuldades em estabelecer padrões,
todavia, eles são necessários para a avaliação de desempenho dos gestores
públicos responsáveis pelo planejamento e execução do plano de trabalho.
De acordo com Enrègle e Thiétart, citado por Tenório (1997), as avaliações de
desempenho devem apresentar quatro características básicas: “ser útil, precisa,
atual e econômica”.
Quanto à utilidade, Enrègle
e Thiétart, citado por Tenório (1997), afirmam que,
para efeito de controle, a mensuração dos resultados só terá utilidade se
realizada em tempo que proporcione ao gestor condições de rever anomalias que
possam comprometer os resultados pretendidos.
No que tange à precisão e à atualidade, Enrègle e Thiétart, citado por
Tenório, (1997) dizem que a mensuração só é precisa quando apresenta conclusões
coerentes com relação aos fatos observados, evidenciando de forma conveniente
as variações eventuais em relação ao esperado. Para que esses resultados possam
ser comparados em qualquer tempo, devem ser medidos sempre de forma homogênea.
Alertam para o fato de que a mensuração deve ser procedida com frequência
regular, de forma que possam ser realizados os ajustes necessários à correção
dos desvios reais nas ações das organizações, pois uma informação atrasada não
apresenta utilidades e pode até gerar decisões prejudiciais para a entidade.
No que pertine ao aspecto
econômico, Enrègle e Thiétart,
citado por Tenório (1997), colocam que a mensuração dos resultados deve
considerar o tempo gasto na busca de informações, as despesas com pessoal e
material. Portanto, a decisão de realizar um controle deve levar em conta,
sobretudo, o custo-benefício. Sendo possível o controle através de amostragem,
o custo será menor, o que favorece o acompanhamento e controle de um número
maior de itens. Afirmam que outra forma é privilegiar o controle de grandes
contas, que representam os maiores gastos, ocupando-se de detalhes apenas
quando apresentarem discrepâncias relevantes.
Até aqui foram discutidos os indicadores de avaliação
de desempenho dos gestores públicos, que podem ser obtidos por meio de
acompanhamento do orçamento público sob os aspectos da eficácia, efetividade,
eficiência e economicidade. No entanto, o orçamento só poderá medir esses
indicadores se houver critérios pre-estabelecidos,
padrões e objetos a serem avaliados, que, geralmente, recaem nos programas
sociais.
Apesar do orçamento ser um compromisso que o gestor
público assume perante a sociedade, não se pode esquecer a discussão levantada
pelos autores acerca de seu aspecto jurídico. De acordo com Silva (2008),
alguns autores consideram o orçamento sempre uma lei; para outros, tanto pode
ser lei como mero ato administrativo; e, finalmente, para outros, nunca o
orçamento é uma lei. Ressalta-se que a maioria dos autores considera o
orçamento uma lei, em sentido formal, uma vez que as Constituições brasileiras
sempre consagram o princípio do ato-condição para a lei orçamentária; assim, o
orçamento é condição/autorização para a arrecadação de receitas e realização de
gastos. Salienta-se, ainda, que, aos créditos orçamentários iniciais são
somados os créditos adicionais (suplementares, especiais ou extraordinários),
pois dificilmente o orçamento é executado sem qualquer modificação. Sendo
assim, a análise dos resultados esperados com os alcançados fica dificultada,
pois o programa de trabalho e o comportamento das receitas e despesas são
substancialmente alterados.
A Lei Complementar nº 101/2000, Lei de
Responsabilidade Fiscal, introduziu outros indicadores de desempenho, que
verificam as despesas com pessoal, o endividamento e os restos a pagar.
Os limites de despesas com pessoal são definidos no
art. 19 da citada lei complementar, de onde se vê que a parcela da receita
corrente líquida - RCL, destinada aos gastos com pessoal, não poderá
ultrapassar a 50% (cinquenta por cento) na União e 60% (sessenta por cento) nos
Estados e Municípios.
A receita corrente líquida é o somatório das receitas
tributárias de contribuições, patrimoniais, industriais, agropecuárias, de
serviços, transferências correntes e outras receitas também correntes,
deduzidos:
Na União, os valores transferidos aos Estados e
Municípios por determinação constitucional ou legal, e as contribuições
mencionadas na alínea “a” do inciso I e no inciso II do art. 195, e no art. 239
da Constituição;
Nos Estados, as parcelas entregues aos Municípios por
determinação constitucional;
Na União, nos Estados e nos Municípios, a
contribuição dos servidores para o custeio do seu sistema de previdência e
assistência social e as receitas provenientes da compensação financeira citada
no § 9º do art. 201 da Constituição.
Por outro lado, serão computados no cálculo da
receita corrente líquida os valores pagos e recebidos em decorrência da Lei
Complementar nº 87, de 13 de setembro de 1996 (Lei Kandir), e do fundo previsto
pelo art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (Fundo de
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e da Valorização do
Magistério - FUNDEF/Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB).
Na verdade, a receita corrente líquida nada mais é
que a soma das receitas arrecadadas, observados os critérios descritos nos 12
(doze) meses antecedentes àquele em que estiver sendo apurada.
Cabe salientar que a repartição dos limites globais
de despesa com pessoal entre os Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e
o Ministério Público não poderá exceder aos percentuais constantes do art. 20
da Lei Complementar nº 101/2000, ora transcrito:
“I - na esfera federal:
a) 2,5% (dois inteiros e cinco
décimos por cento) para o Legislativo, incluído o Tribunal de Contas da União;
b) 6% (seis por cento) para o
Judiciário;
c) 40,9% (quarenta inteiros e
nove décimos por cento) para o Executivo, destacando-se 3% (três por cento)
para as despesas com pessoal decorrentes do que dispõem os incisos XIII e XIV
do art. 21 da Constituição e o art. 31 da Emenda Constitucional no 19,
repartidos de forma proporcional à média das despesas relativas a cada um
destes dispositivos, em percentual da receita corrente líquida, verificadas nos
três exercícios financeiros imediatamente anteriores ao da publicação desta Lei
Complementar;
d) 0,6% (seis décimos por cento)
para o Ministério Público da União;
II - na esfera estadual:
a) 3% (três por cento) para o
Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Estado;
b) 6% (seis por cento) para o
Judiciário;
c) 49% (quarenta e nove por
cento) para o Executivo;
d) 2% (dois por cento) para o
Ministério Público dos Estados;
III - na esfera municipal:
a) 6% (seis por cento) para o
Legislativo, incluído o Tribunal de Contas do Município, quando houver;
b) 54% (cinqüenta
e quatro por cento) para o Executivo.
§ 1º Nos Poderes Legislativo e
Judiciário de cada esfera, os limites serão repartidos entre seus órgãos de
forma proporcional à média das despesas com pessoal, em percentual da receita
corrente líquida, verificadas nos três exercícios financeiros imediatamente
anteriores ao da publicação desta Lei Complementar.
[...]
§ 4º Nos Estados em que houver Tribunal
de Contas dos Municípios, os percentuais definidos nas alíneas “a” e “c” do
inciso II do caput serão,
respectivamente, acrescidos e reduzidos em 0,4% (quatro décimos por cento)”.
A regra de limitar a despesa com pessoal visa conter
a prática indiscriminada de atos que redundem em aumento da despesa. Além
disso, se a entidade não estiver enquadrada dentro do limite estabelecido na
Lei de Responsabilidade Fiscal, é vedada a concessão de vantagens pecuniárias,
criação de cargos e contratação de pessoal. Caso a entidade esteja enquadrada
nos limites, esses fatos só podem ocorrer se houver previsão na LOA e
autorização específica na LDO.
O limite de endividamento diz respeito à dívida
pública e representa os empréstimos realizados pelo Poder Público, nos
organismos nacionais e internacionais, para fazer face aos gastos públicos.
Em cumprimento ao art. 30 da Lei Complementar nº
101/2000, o Senado Federal editou a Resolução nº 40, em 21 de dezembro de 2001,
que dispõe sobre os limites de endividamento dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municípios, e a Resolução nº 43, em 21 de dezembro 2001, dispondo sobre as
operações de crédito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
A Resolução nº 40/2001 definiu dívida consolidada, dívida
pública mobiliária, dívida pública líquida e receita corrente líquida;
determinou que, num prazo de 15 (quinze) anos a contar do exercício financeiro
de 2001, a dívida pública não poderá exceder a 2 (duas) vezes a receita
corrente líquida, no caso dos Estados e do Distrito Federal e 1,2 (um inteiro e
dois décimos) vezes a receita corrente líquida apurada nos Municípios.
Estabeleceu também os critérios para apuração da receita corrente líquida.
A Resolução nº 43/2001 apresenta detalhadamente as
situações de vedações, limitações e condições para a realização de operações de
crédito, visando o direcionamento dos limites aos estabelecidos na Lei
Complementar nº 101/2000.
Pela legislação, percebe-se a preocupação de limitar
o endividamento público, sendo vedado ao gestor público contrair dívidas para
custear despesas correntes, ou seja, aqueles gastos necessários à manutenção da
máquina pública, que devem ser realizados com recursos correntes do próprio
exercício.
Os restos a pagar são os financiamentos de curto
prazo, constituem as despesas empenhadas, mas não pagas até 31 de dezembro,
distinguindo-se as processadas das não processadas. Os restos a pagar não
processados referem-se às despesas que foram somente empenhadas; já os restos a
pagar processados referem-se às despesas empenhadas e liquidadas.
Objetivando coibir a prática de endividamento, o art.
42 da Lei Complementar nº 101/2000 estabelece que, nos últimos oito meses do
mandato, o gestor não poderá contrair obrigação de despesa que não possa ser
quitada integralmente dentro dele ou que tenha parcelas a serem pagas no
exercício seguinte sem que haja a suficiente disponibilidade de caixa para
suportá-las. Além de representar queda na liquidez financeira, essa prática
compromete a Administração do novo gestor eleito que, ao assumir o mandato,
enfrentará dificuldades de caixa para honrar os compromissos herdados da gestão
anterior. Essa medida visa um gerenciamento fiscal responsável e exige do
gestor um planejamento relativo às receitas e despesas que deverão ocorrer até
o final de seu mandato.
Ressalta-se que, embora a Lei Complementar nº
101/2000 não traga punições para o gestor público que a desrespeitar, a Lei nº
10.028, de 19 de outubro de 2000, Lei de Crimes Fiscais, estabelece as sanções,
institucionais e pessoais relativas ao descumprimento dos limites de gastos com
pessoal e de endividamento.
CONCLUSÃO
As reformas administrativas introduzidas no Brasil
desde a “Era Vargas” redundaram na transformação de um Estado burocrático em
uma gestão de resultados.
Os resultados são definidos no plano de governo para
serem realizados pela Administração em determinado período de tempo. Este tipo
de Administração torna-se auto-sustentável já que os
indicadores de resultados propostos possibilitam o acompanhamento e avaliação
da gestão.
O instrumento de fundamental importância para avaliar
os resultados é o orçamento público, que propicia a avaliação do desempenho do
gestor mediante o estudo dos indicadores da eficácia, eficiência, efetividade e
economicidade.
O desempenho do gestor público também pode ser
avaliado, sob a ótica dos indicadores trazidos pela Lei de Responsabilidade
Fiscal, no tocante ao limite de gastos com pessoal e endividamento.
Conclui-se que somente através de uma atuação
integrada e sistematizada dos Controles Internos e Externos podem garantir que
a avaliação de desempenho dos gestores públicos seja útil, precisa, atual e
econômica, isto é, que a sociedade tenha atendido o seu direito a um governo
honesto, obediente à lei e eficaz.
REFERÊNCIAS
BRASIL. Coletânea de Legislação Administrativa,
Constituição Federal. Organização Odete Medauar.
8.ed.rev.ampl. e atual. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2008.
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Contadora, Especialista em Contabilidade Pública pela PUC/MG e Técnica de
Controle Externo do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais
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Contadora, Advogada, Mestre em Ciências Sociais pela PUC/MG, Membro da Academia
Mineira de Ciências Contábeis, Professora de Orçamento, Contabilidade e
Controladoria Governamental da PUC/MG e Técnica de Controle Externo do Tribunal
de Contas do Estado de Minas Gerais
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