A
INFLUÊNCIA DO PROGRAMA NOTA FISCAL GOIANA NO COMBATE À SONEGAÇÃO FISCAL EM
MICROS E PEQUENAS EMPRESAS - MEF35533 - IR
RODRIGO WIESNER *
MURILO MORAIS ALEXANDRE (ORIENTADOR)
**
1. INTRODUÇÃO
O Estado é responsável pelo papel
de provedor social, garantindo aos cidadãos acesso a direitos básicos, como a
previdência, saúde, educação, etc. Desse modo, os gastos públicos passaram a vincularse fortemente ao atendimento das demandas sociais.
Paralelamente, a função atribuída aos impostos também sofreu modificações: de
simples meio de arrecadação de fundos, passaram a ser encarados como mecanismos
redistributivos na busca da equidade social, além de meios necessários, frente
às suas funções sociais (GRUPENMACHER, 2016).
O combate à sonegação fiscal,
que consiste na intenção de eximir-se, total ou parcialmente, do pagamento de
um tributo (HEIDEMANN; ALIEVI, 2012) é uma batalha que ainda enfrenta muitos
dilemas. Com uma participação ativa da sociedade na fiscalização das micros e pequenas empresas, que representam 99% dos
estabelecimentos empresariais (SEBRAE, 2017), pode-se contribuir para o
desenvolvimento da justiça social e comercial, pois são os próprios indivíduos
que sofrem seus reflexos negativos da sonegação. Nesse contexto, o programa
Nota Fiscal Goiana oferece benefícios diretos e indiretos ao próprio cidadão,
em que sua inclusão como um agente fiscalizador, fomenta a inibição de práticas
ilícitas, promove a redução da concorrência desleal e aumento da formalização,
além de conscientizar a população da importância e função social dos tributos
(GOIÁS, 2018a).
Diante disso, o objetivo do
presente estudo é identificar os reflexos do programa Nota Fiscal Goiana no
combate à sonegação fiscal em micros e pequenas empresas. Aliado a isso, foram
elaboradas as seguintes hipóteses a serem contestadas/confirmadas: a) Por meio
do controle social, a participação da população no programa estimula as
práticas lícitas de comércio em pequenos empreendimentos, reduzindo-se assim, a
sonegação; b) O programa Nota Fiscal Goiana incrementa e potencializa os
processos de fiscalização nas micros e pequenas
empresas; c) Além dos benefícios diretos oferecidos pelo programa, como
premiações mensais e descontos no IPVA, a supressão da sonegação traz benefícios
à sociedade e promove a justiça comercial.
Para o desenvolvimento da
pesquisa, foram consultadas as bases referências teóricas bibliográficas e
documentais acerca do tema, bem como dados obtidos diretamente no portal Nota
Fiscal Goiana, no site da Sefaz-GO, e entrevista via e-mail com o
coordenador do programa, para obtenção de dados estatísticos. O estudo foi
dividido em 5 seções: na seção 1, temos a introdução acerca do estudo; na seção
2, apresenta-se a revisão da literatura acerca da sonegação fiscal, da função
social dos tributos, da caracterização e sonegação nas
micros e pequenas empresas, e sobre as características gerais do Programa Nota
Fiscal Goiana; na seção 3, é indicada a metodologia utilizada; na seção 4, são
apresentados e discutidos os resultados do Programa em seus 3 anos de
atividade; e, por fim, as conclusões da pesquisa são apresentadas na seção 5.
2. REVISÃO DA LITERATURA
2.1 A sonegação fiscal e a
função social dos tributos
No Brasil, a institucionalização
das bases legais da sonegação primeiramente foi disposta na Lei nº 4.729/1965,
a qual trouxe o conceito de sonegação fiscal. Posteriormente, a Lei nº
8.137/1990 definiu os crimes contra a ordem tributária, não atribuindo o nome
“sonegação fiscal”, mas definindo os mesmos fatos antes sob aquela designação
(MACHADO, 2010). Segundo Luciano Amaro, “a Lei nº 8.137/1990, ao definir os
crimes contra a ordem tributária, reescreveu a lista dos crimes antes
designados de ‘sonegação tributária’ pela Lei nº 4.729/1965” (AMARO, 2006).
Diversos autores também
expressam suas interpretações acerca do conceito “sonegação fiscal”. Para
Santos (2001), é toda e qualquer ação dolosa cuja finalidade é a de impedir ou
prolongar, na sua totalidade ou parcialmente, o conhecimento por parte do Fisco,
da ocorrência do fato gerador do tributo. Segundo Heidemann
e Alievi (2012), sonegação fiscal ou evasão consistem
em falsear, omitir ou inserir declaração inexata em documento de natureza
fiscal com a intenção de eximir-se, total ou parcialmente, do pagamento de
tributo. Mazza (2015) caracteriza a evasão, fraude
fiscal ou sonegação fiscal na prática de uma conduta ilícita pelo sujeito
passivo, normalmente após a ocorrência do fato gerador, visando frustrar
intencionalmente o recolhimento do tributo.
Além disso, Alexandre (2017)
ratifica o conceito, tratando a evasão fiscal como a prática de atos que visam
evitar o conhecimento do nascimento da obrigação tributária pela autoridade
fiscal. Assim, o fato gerador ocorre, mas o contribuinte o esconde do Fisco na
ânsia de fugir à tributação.
Para o Sinprofaz
(2017), a elevada carga tributária no Brasil é tema frequente de debates na
sociedade, bem como a discussão quanto à sobrecarga suportada pelos
contribuintes adimplentes em função dos que evadem. Diante disso, a justiça
fiscal pressupõe a observância da capacidade contributiva, mas também o efetivo
combate à sonegação fiscal. Vasconcellos (2009) diz que o desafio é fazer com
que todos paguem seus tributos e, assim, reduzir a carga para os contribuintes
que pagam muito e, para os que pagam pouco ou nada, passem a contribuir com o
financiamento do Estado. Segundo o autor, a evasão gerou um padrão de
incidência tributária sobre a produção tão caótico, imprevisível e devastador a
ponto de poder quebrar uma empresa eficiente, que paga seus impostos
corretamente, e de fazer sobreviver uma ineficiente, que sonega e saqueia seus
concorrentes. A sonegação se tornou um polpudo prêmio à ineficiência e à
desonestidade.
“O Estado precisa ter receitas,
gerir e despender recursos materiais (dinheiro dos cidadãos) na realização de
um fim (no caso, a promoção do bem-estar daqueles cidadãos); o Estado precisa
estar organizado para ter efetivamente controlado o exercício desse poder
financeiro” (COÊLHO; ALLEMAND; ABRAHAM, 2016, p.373). No documento Austeridade
e Retrocesso (2016), elaborado pelo Fórum 21, em parceria com a Fundação
Friedrich Ebert Stiftung (FES), GT de Macro da
Sociedade Brasileira de Economia Política (SEP) e a Plataforma Política Social,
argumenta-se que grande parte do desequilíbrio fiscal advém do crescimento dos
gastos sociais nas áreas de educação e cultura, assistência social, e
previdência social, esta última com o maior patamar no total de gastos sociais;
e os dispêndios com saúde mantiveram-se estáveis. Porém, os efeitos positivos
desses gastos sobre a sociedade trazem consigo um conjunto de questões sobre
seu impacto redistributivo e sua importância enquanto instrumento de promoção
social e ampliação do bem-estar da população mais carente do país.
Conforme dados do Instituto
Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT), em seu estudo sobre a relação
da carga tributária versus retorno dos recursos à população em termos de
qualidade de vida, realizado em 2015 com dados de 2013, aponta que, entre os 30
países com a maior carga tributária, o Brasil continua sendo o que proporciona
o pior retorno dos valores arrecadados em prol do bem-estar da sociedade,
ficando atrás inclusive, de países da América do Sul, como Uruguai e Argentina
(IBPT, 2015).
2.2 A caracterização da Micro
e Pequena Empresa (MPE)
Nas duas últimas décadas,
assistiu-se ao desenvolvimento das micros e pequenas
empresas (MPEs), tanto na sua multiplicação numérica
quanto na geração de empregos. Diante disto, é necessário que as políticas públicas
brasileiras sejam voltadas para grupos de MPEs e
privilegiem o enfoque do desenvolvimento econômico, combinado com o esforço de
buscar maior grau de formalização, como de fato já vem acontecendo (AMARAL
FILHO, 2011).
Devido à sua importância econômica
e social, iniciativas de implementação de novas políticas públicas e de
reformulação de antigos instrumentos foram tomadas, com destaque para o Simples
Nacional e para a Lei do Microempreendedor Individual (MEI). Tais medidas
buscaram reduzir a tributação e a desburocratização e promover o incentivo à
formalização no segmento, visto que reconhecem a existência de uma assimetria
nas condições de concorrência, principalmente por suas desvantagens em relação
às médias e grandes empresas (SANTOS; KREIN; CALIXTRE, 2012).
Com isso, a Lei Complementar nº
123/2006 instituiu Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno
Porte e estabeleceu seu tratamento diferenciado e favorecido, principalmente
vinculado à apuração e recolhimento dos Tributos nas esferas da União, dos
estados, do Distrito Federal e dos municípios, mediante regime único de
arrecadação, denominado de Simples Nacional. Em 2008, a Lei Complementar nº 128
incluiu a figura do Microempreendedor Individual (MEI). Recentemente, a última
alteração foi introduzida pela Lei Complementar nº 155/2016, e seu objetivo foi
reorganizar e simplificar a metodologia de apuração do imposto devido por
empresas optantes do Simples Nacional.
Sucintamente, considera-se MEI o
empresário individual ou empreendedor optante pelo Simples Nacional que exerça
atividades de industrialização, comercialização e prestação de serviços
conforme atividades estipuladas na legislação e que tenha auferido receita
bruta de até R$ 81.000,00 (oitenta e um mil reais) no ano-calendário corrente.
No caso da microempresa - ME, deve auferir receita bruta igual ou inferior a R$
360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e Empresa de Pequeno Porte (EPP),
receita bruta superior a R$ 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais) e igual
ou inferior a R$ 4.800.000,00 (quatro milhões e oitocentos mil reais) (BRASIL,
2016).
Dados estatísticos divulgados
pela Receita Federal (BRASIL, 2018) apontam que o total de empresas optantes
pelo Simples Nacional, incluindo-se o MEI, totalizava 12.706.387 (doze milhões
e setecentos e seis mil trezentos e oitenta e sete) empresas em 31.12.2017. Em
Goiás, este número correspondia respectivamente a 432.372 (quatrocentos e
trinta e dois mil trezentos e setenta e duas) empresas no período.
No Brasil, o Serviço Brasileiro
de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae), entidade privada sem fins
lucrativos, é um importante agente de capacitação, promoção do desenvolvimento
e apoio aos pequenos negócios de todo o país, trabalhando desde 1972 para
estimular o empreendedorismo e possibilitar a competitividade e a
sustentabilidade dos empreendimentos de micro e pequeno porte (SEBRAE, 2018).
De acordo com seu estudo mais
recente, em parceria com o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos
Socioeconômicos (Dieese) (SEBRAE, 2017), em 2015, as micros
e pequenas empresas representaram 99% dos estabelecimentos empresariais; 53,9%
dos empregos privados não agrícolas formais no país e 43,6% da massa de
salários na economia. Outro estudo, em parceria com a Fundação Getúlio Vargas
(FGV), também indica que é crescente a participação das MPEs
no Produto Interno Bruto (PIB). Em 2001, o percentual era de 23,2% e, em 2011
atingiu 27%, ou seja, mais de um quarto do PIB brasileiro foi gerado pelos
pequenos negócios no período, consolidando-os como os grandes responsáveis pela
geração de emprego no País (SEBRAE, 2015).
2.3 Sonegação fiscal em
micros e pequenas empresas
De fato, os micros e pequenos
empreendimentos enfrentam em seu cotidiano uma batalha pela sobrevivência.
Segundo o estudo publicado em 2016 pelo Sebrae, a taxa de mortalidade de
empresas com até dois anos caiu de 45,8%, nas empresas nascidas em 2008, para
23,4% nas empresas nascidas em 2012. Esta foi a maior taxa de sobrevivência
(76,6%) já calculada para as empresas nascidas no período (BEDÊ, 2016). A
consolidação do tratamento diferenciado, inserido pelo Estatuto Nacional da
Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte, pode ser um dos fatores que
contribuíram para este aumento.
Nesta batalha de sobrevivência,
“o empresário só quer aumentar seus lucros, reduzindo custos, impostos, taxas e
contribuições” (POTIGUAR, 1998, p.42). “Para manter sua competitividade, as
empresas passaram a ver na sonegação e na evasão de impostos uma forma de sobrevivência.
Sonegar é hoje a característica predominante do sistema tributário brasileiro”
(VASCONCELLOS, 2009, p.71).
Se
de um lado os cidadãos demandam dos respectivos Estados vários serviços
coletivos, de outro, as pessoas jurídicas, fonte maior de geração de riqueza
nas economias capitalistas, demandam melhores condições para produzir, menos
impostos e regras tributárias mais simples em particular. A pressão
competitiva, muitas vezes, induz à sonegação. (SINPROFAZ, 2017, p 04).
De acordo com o Sinprofaz (2017), a literatura sobre a mensuração da
sonegação fiscal é bastante escassa, e os poucos estudos existentes abordam um
tributo ou um pequeno grupo deles, além de cada um desses estudos adotarem uma
metodologia própria, de acordo com sua disponibilidade de dados. Essa escassez
de informações e a sua baixa confiabilidade estão entre os maiores desafios a
serem enfrentados por aqueles que se propõem a estimar a evasão fiscal,
juntamente com a diversidade de regimes especiais de tributação e de benefícios
fiscais, que tornam ainda mais complexa a estimação. Diante disto, por se
tratar de ato ilícito, a mensuração real da sonegação fiscal na economia é
incerta e em alguns casos improvável.
Porém, algumas instituições
empenham-se em desenvolver metodologias aplicáveis na realização de estudos
quantitativos e qualitativos sobre o tema. Neste contexto, insere-se o
Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial (ETCO), organização da sociedade
civil de interesse público, que tem por objetivo a melhoria no ambiente de
negócios e no estímulo de ações que evitem os desequilíbrios concorrenciais
causados pela evasão fiscal, informalidade, falsificação e outros desvios de
conduta.
Em seu estudo em parceria com a
FGV, acerca da Economia Subterrânea (ETCO, 2018), que é a produção de bens e
serviços não reportada ao governo deliberadamente, entre outros aspectos, para
sonegar impostos, estima-se que sua movimentação em 2016 chegou à R$ 983
bilhões de reais, o equivalente a 16,3% do PIB Nacional. Para o instituto,
conhecer o tamanho do problema é fundamental no seu combate, e uma das medidas
mitigadoras apontadas, é a ampliação do uso da Nota Fiscal Eletrônica.
No cenário das
micros e pequenas empresas, esta perspectiva se agrava, pois os estudos
na área são escassos e, quando encontrados, estão desatualizados. O próprio
Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação (IBPT), ao ser contatado,
disse não possuir nenhuma pesquisa relacionada diretamente ao tema.
Segundo o subsecretário de
Fiscalização da Receita Federal, entrevistado pela Agência Brasil, veículo de
transmissão da Empresa Brasil de Comunicação (EBC) que presta serviços de
comunicação governamental, é necessário ter estratégias para fiscalizar os
pequenos empreendimentos, pois há um percentual muito grande de sonegação pela
falta de emissão do documento fiscal. Ele destaca que em uma ação da Receita,
com foco nas empresas optantes pelo Simples Nacional nos anos de 2014 e 2015, o
Fisco cruzou as informações de notas fiscais eletrônicas emitidas e de
recebimentos por meio de cartão de crédito/débito, com a receita bruta
declarada. A estimativa da sonegação foi de R$ 600 milhões de reais (OLIVEIRA,
2017).
Para Vasconcellos (2009), a
sonegação gera um sistema injusto, com padrão de incidência, em que quem paga
imposto tem de compensar pelos que sonegam, e onde uma empresa eficiente pode
não ser competitiva frente à outra com custos mais elevados, mas que sonega. O
autor também considera a assimetria no Sistema Tributário Nacional, pois a
realidade acaba por distorcer a neutralidade tributária, sobretudo quando se
praticam subvenções e isenções fiscais, e isto implica disparidades nas
condições do mercado e concorrência entre grandes e pequenas empresas.
2.4 O Programa Nota Fiscal
Goiana
De acordo com a Comunicação Setorial
do Estado, o Programa Nota Fiscal Goiana foi instituído pela Lei nº 18.679 de
2014, alterado em 2015 pela Lei nº 19.133, e tem por objetivo conscientizar o
consumidor sobre a importância social do tributo, incentivando-o a solicitar a
inclusão do seu CPF na emissão dos documentos fiscais no ato da compra. Ele é
uma ferramenta que incentiva a formalização das empresas e a concorrência leal
entre os empresários. Com o programa, espera-se promover a educação fiscal e o
fortalecimento da cidadania com vistas à valorização da função socioeconômica
do tributo, promovendo a participação dos consumidores (GOIÁS, 2018b) (Quadro
1).
"FIGURA
NÃO INSERIDA POR ILEGÍVEL NA CONVERSÃO. NA NECESSIDADE OU EVENTUALIDADE,
SOLICITAR FAX OU E-MAIL."
O coordenador do programa
explica que “o foco do programa Nota Fiscal Goiana é a conscientização do
cidadão da importância de pedir o documento fiscal em todas as compras e,
assim, exercer a cidadania fiscal” (PAULA, 2018). Segundo declaração da
secretária da Fazenda no exercício de 2015, o objetivo maior da Nota Fiscal
Goiana é aumentar a consciência fiscal da população, pois à medida que as
pessoas passem a utilizá-lo, a informalidade deverá ser combatida, assim como a
concorrência desleal. Ao final de 2015, em seu primeiro ano de funcionamento,
já era esperado um crescimento de cerca de R$ 50 milhões na arrecadação do
Estado (GOIÁS, 2018b). Entretanto, não foram encontrados nenhum indício ou
relatório governamental que comprove o aumento esperado na arrecadação por
intermédio do programa.
Desde maio de 2015, o programa
realiza mensalmente o sorteio de prêmios em dinheiro de até R$ 1.000.000,00 (um
milhão de reais), e possibilita descontos no pagamento do IPVA, por meio da
conversão em pontos do valor das compras identificadas pelo CPF do
participante. Cada R$ 1,00 em compras equivale a um ponto e a cada 100 pontos o
consumidor ganha um bilhete para participar do sorteio. Com relação ao IPVA, os
descontos iniciam a partir da obtenção de 12 bilhetes, que equivale a 5% de desconto,
podendo chegar até 10% a partir de 376 bilhetes acumulados durante o ano. Além
disso, desde março de 2017, todos os consumidores inscritos podem indicar uma
entidade social que concorrerá ao prêmio em dinheiro de R$ 50.000,00 (cinquenta
mil reais) (GOIÁS, 2018a).
Para os cidadãos, o
cadastramento teve início em fevereiro de 2015, por intermédio do site
https://nfgoiana.sefaz.go.gov.br/ e em seu primeiro dia, registrou a adesão de
1.150 consumidores. Todas as empresas que entregam à Escrituração Fiscal
Digital (EFD) foram cadastradas automaticamente, e as micros e pequenas
empresas do Simples Nacional tiveram prazo para cadastramento voluntário até
junho de 2015. Ao MEI, sua participação é facultativa (GOIÁS, 2018a).
3. METODOLOGIA DE PESQUISA
Para a realização do estudo, foi
utilizado o método indutivo, que, segundo Marconi e Lakatos (2010), partindo-se
de dados suficientemente constatados, infere-se uma verdade geral ou universal,
com o objetivo de identificar conclusões amplas acerca do tema. Para Gil
(2008), a indução passou a ser o método mais adequado para investigação nas
ciências sociais, pois suas conclusões são prováveis.
Com o objetivo de elucidar a
base teórica acerca da Sonegação Fiscal, em especial nas micros e pequenas
empresas, fez-se necessário o estudo bibliográfico e nos documentos legais que
regem o tema, bem como na legislação relativa ao programa Nota Fiscal Goiana.
Além disso, por meio da captação de dados estatísticos do programa, bem como
uma entrevista via e-mail com o coordenador do programa, foi possível
obter um parecer mais prático da sua aplicação e desempenho, para posteriori
correlação com o objetivo do estudo, que é identificar os reflexos do programa
Nota Fiscal Goiana no combate à sonegação fiscal em micros e pequenas empresas.
Por fim, pode-se classificar a
metodologia do estudo, da seguinte maneira: (I) do ponto de vista de sua
natureza: pesquisa básica, pois seu objetivo é o avanço da ciência; (II) quanto
a forma de abordagem ao problema: abordagem qualitativa e quantitativa; (III)
do ponto de vista dos objetivos: pesquisa descritivo-exploratória, e (IV) em
relação aos procedimentos de coleta de dados: pesquisa bibliográfica,
documental e entrevista.
4. ANÁLISE DOS RESULTADOS DO
PROGRAMA NOTA FISCAL GOIANA
Desde 2015, o Programa Nota
Fiscal Goiana já sorteou 13 milhões e 190 mil reais em prêmios para os
consumidores que se cadastraram e inseriram o CPF nos documentos fiscais de
compra. Segundo dados disponibilizados no portal https://nfgoiana.sefaz.go.gov.br,
nesses 3 anos até março de 2018, foram realizados 38 sorteios com 3.065 (três
mil e sessenta e cinco) consumidores premiados, além de 13 (treze) entidades
sociais ganhadoras.
Segundo o secretário da Fazenda
de Goiás, ao incentivar o cidadão a incluir o CPF na nota fiscal, o programa
funciona em duas vias “conscientizamos o consumidor da importância do tributo e
incentivamos a formalização de empresas, diminuindo a concorrência desleal
entre empresários” (PAULA, 2018). Desde janeiro de 2017, a Nota Fiscal Goiana
sorteia mensalmente 151 prêmios, um no valor de R$ 200 mil, 50 de R$ 1 mil e
100 de R$ 500 (em valores brutos). Além disso, premia com R$ 50 mil uma
entidade filantrópica indicada pelo ganhador do prêmio principal. Antes de
2017, eram distribuídos 40 prêmios mensais. Sempre em dezembro, o programa faz
o sorteio do prêmio de 1 milhão de reais (GOIÁS, 2018b).
Para análise dos resultados do
programa, foram compilados dados obtidos diretamente no portal Nota Fiscal
Goiana, no site da Sefaz-GO, juntamente com dados solicitados via e-mail
ao coordenador do programa, os quais foram compilados e convertidos em
planilhas e gráficos via editor Microsoft Office Excel.
Como o sucesso ou fracasso do
programa está vinculado à participação da população, inicialmente faz-se
necessária uma análise da quantidade de inscrições dos consumidores.
Até fevereiro de 2018,
totalizavam-se 340.726 consumidores cadastrados voluntariamente via portal,
conforme Gráfico 1. Em março de 2018, segundo o coordenador do programa, foram
automaticamente inscritas cerca de 280 mil pessoas, que seriam beneficiárias do
ICMS Cidadão (PAULA, 2018). O auxílio proporcionaria isenção tributária às
famílias cadastradas no Renda Cidadã, por meio da devolução de todo o imposto
destacado nas compras feitas no mês, via cartão magnético, desde que o
beneficiário peça o CPF na nota. Porém, devido a 2018 ser ano eleitoral, o
programa não foi implementado. A Comunicação Setorial da Sefaz-GO estima que o
programa Nota Fiscal Goiana já possui mais de 625 mil consumidores cadastrados
(GOIÁS, 2018b).
"FIGURA
NÃO INSERIDA POR ILEGÍVEL NA CONVERSÃO. NA NECESSIDADE OU EVENTUALIDADE,
SOLICITAR FAX OU E-MAIL."
É prudente considerar que a
inscrição no programa, pura e simplesmente, não fomenta o aumento da arrecadação
do Estado, visto que os consumidores que antes já exigiam o documento fiscal,
após o cadastro, passaram apenas a inserir o CPF para usufruir dos benefícios
diretos. Portanto, para um impacto efetivo na arrecadação, é necessário que os
consumidores cadastrados passem a exigir dos estabelecimentos comerciais, que
antes não emitiam, os documentos fiscais. Neste aspecto, para compreendermos
tal situação, são necessários novos estudos, que abordem o comportamento dos
participantes do programa, antes e após a sua inscrição, com vistas à
identificação das situações em que são solicitadas a inclusão do CPF no
documento fiscal.
Em outro aspecto, segundo os
dados estatísticos mais recentes divulgados pelo IBGE (2018), no último censo
realizado em 2010, a população no Estado de Goiás representava 6.003.788 (seis
milhões três mil setecentos e oitenta e oito) pessoas. Ainda de acordo com o
estudo, os cidadãos em idade economicamente ativa, ou seja, dos 15 a 70 anos ou
mais, representavam o quantitativo de 4.561.383 (quatro milhões quinhentos e
sessenta e um mil trezentos e oitenta e três) pessoas. Para 2017, a estimativa
aponta uma população total de 6.778.772 (seis milhões setecentos e setenta e
oito mil setecentos e setenta e dois) habitantes. Desta forma, se compararmos a
quantidade aproximada de 625 mil inscritos com a população que já era
economicamente ativa em 2010, constata-se que apenas 13,7% da população o
estado está cadastrada. Este número de adesão pode ser
considerado baixo, visto que o programa encontra-se em
seu terceiro ano de execução. Além disso, nota-se, no Gráfico 1, que os maiores
picos de cadastros foram identificados nos três primeiros meses do programa, e
após este período, a média mensal apresentada foi de apenas 4.395 (quatro mil e
trezentos e noventa e cinco) novos participantes por mês.
De acordo com a reportagem
divulgada na revista Exame, os programas de inclusão do CPF na nota fiscal
costumam enfrentar a resistência dos consumidores, que temem que as notas
fiscais sejam utilizadas para reunir informações sobre a renda dos
contribuintes e repassá-las ao Fisco. Segundo a notícia, muitos consumidores
deixam de informar o CPF por temer que o Governo Estadual repasse à Receita
Federal dados sobre os valores gastos e verifique padrões de consumo
incompatíveis com as informações registradas na Declaração de Imposto de Renda.
Porém, caso o objetivo dos programas fosse a obtenção de dados sobre as
movimentações financeiras dos cidadãos, uma das exigências seria que os
consumidores informassem, obrigatoriamente, o próprio CPF, e comprovassem por
meio de documentos, como o RG e a carteira de habilitação, que o CPF informado
é de fato seu. A única ligação dos programas com a Receita Federal é que os
valores recebidos em premiações devem ser tributados e declarados no Imposto de
Renda, entretanto, esse imposto é recolhido na fonte, ou seja, antes de chegar
às mãos do consumidor premiado (YAZBEK, 2015).
Com relação à quantidade de
documentos fiscais emitidos com o CPF e processados para o programa, a média
apontada foi de 5.450.246 (cinco milhões quatrocentos e cinquenta mil duzentos
e quarenta e seis) documentos por mês, conforme Gráfico 2.
"FIGURA
NÃO INSERIDA POR ILEGÍVEL NA CONVERSÃO. NA NECESSIDADE OU EVENTUALIDADE,
SOLICITAR FAX OU E-MAIL."
Neste ponto, cabe considerar
que, desde janeiro de 2018, todas as empresas do Simples Nacional foram
obrigadas a emitir a Nota Fiscal do Consumidor Eletrônica (NFCe),
documento que substituiu os Cupons Fiscais emitidos via ECF. No Gráfico 3,
podemos observar o comparativo entre a quantidade total de documentos fiscais
processados para o programa, e a emissão total de Notas Fiscais Eletrônicas (NFe) e NFCe.
"FIGURA
NÃO INSERIDA POR ILEGÍVEL NA CONVERSÃO. NA NECESSIDADE OU EVENTUALIDADE,
SOLICITAR FAX OU E-MAIL."
Observa-se que a crescente
emissão de NFCe não elevou a quantidade de documentos
processados para o programa. Isto indica que as empresas optantes pelo Simples
Nacional não estão aderindo ao programa ou a população inscrita não solicita a
inclusão do CPF nas micros e pequenas empresas. O balanço divulgado pela
Coordenação de Documentos Fiscais da Sefaz aponta que a quantidade de NFCe emitida nos três primeiros meses de 2018 chegou a
quase 175 milhões. Em contrapartida, os documentos fiscais identificados com o
CPF dos consumidores, que incluem tanto as NFCe e a NFe, totalizaram apenas cerca de 17 milhões no mesmo
período. Na Tabela 1, podemos observar que apenas 8,41% do total de documentos
fiscais emitidos entre janeiro e março de 2018 foram identificados com o CPF
dos consumidores e processados para o Programa Nota Fiscal Goiana.
"FIGURA
NÃO INSERIDA POR ILEGÍVEL NA CONVERSÃO. NA NECESSIDADE OU EVENTUALIDADE,
SOLICITAR FAX OU E-MAIL."
Por outro lado, aliado à emissão
de documentos fiscais, temos a conversão das compras em bilhetes, onde cada R$
1,00 equivale a 1 ponto, e a cada 100 pontos, o consumidor adquire 1 bilhete. A
média até março de 2018 representou o equivalente a 1.285.743 (um milhão
duzentos e oitenta e cinco mil setecentos e quarenta e três) bilhetes por mês.
Conforme Gráfico 4, o maior pico de emissão de bilhetes concentrou-se em
janeiro de 2018, provavelmente justificado pelo aumento das vendas no período
de Natal/final de ano em dezembro de 2017, e por uma maior base acumulada de
consumidores cadastrados. É importante destacar que, no Gráfico 4, não foram
computados os bilhetes gerados nos sorteios extras de R$ 1 milhão de reais,
pois, para estes sorteios, são considerados a soma de todos os bilhetes
emitidos durante o ano.
"FIGURA
NÃO INSERIDA POR ILEGÍVEL NA CONVERSÃO. NA NECESSIDADE OU EVENTUALIDADE,
SOLICITAR FAX OU E-MAIL."
Com relação aos resultados dos
sorteios, destaca-se que 99,41% dos ganhadores estão localizados no próprio
Estado de Goiás, porém, moradores dos demais estados da Federação também podem
se cadastrar e concorrer às premiações, desde que efetuem compras identificadas
pelo CPF em estabelecimentos comerciais goianos. Outro aspecto observado nos ganhadores,
apresentado no Gráfico 5, é a concentração de 75,82% dos ganhadores em 4
municípios goianos, sendo mais da metade moradores da capital. Ademais, 24,18%
dos ganhadores estão distribuídos em outros 131 municípios com menos de 1,7% de
participação. Isto evidencia que a presença das cidades do interior nas
premiações ainda é pequena.
"FIGURA
NÃO INSERIDA POR ILEGÍVEL NA CONVERSÃO. NA NECESSIDADE OU EVENTUALIDADE,
SOLICITAR FAX OU E-MAIL."
A premiação mensal de R$ 50 mil
reais para uma entidade social foi incluída a partir do sorteio realizado em
março de 2017. Desde então, já foram premiadas 13 instituições, no valor total
de R$ 650 mil reais. Isto potencializa a função social dos tributos, que é
atender às necessidades da sociedade, principalmente privilegiando o apoio aos
mais necessitados, e comprova esta característica social no programa.
Outro benefício direto à
população oferecido pela adesão ao programa é o desconto no IPVA. A sistemática
do desconto está vinculada à acumulação de bilhetes durante o exercício
anterior ao pagamento do tributo. Desta forma, para obter descontos no IPVA em
2018, foram processados os bilhetes acumulados em 2017.
Na Tabela 2, podemos visualizar
a quantidade de participantes que obtiveram descontos no IPVA 2018.
Observa-se
que, do total de 624.982 (seiscentos e vinte e quatro mil novecentos e oitenta
e dois) inscritos, 49,85% não possuíram nenhum bilhete em 2017, ou seja, não
realizam o mínimo de R$ 100,00 reais em compras identificadas com seu CPF. Este
alto índice foi motivado pela inclusão automática dos participantes do programa
ICMS cidadão em março de 2018, que não acumularam bilhetes em 2017. Podemos
notar também que, em 2017, 11,12% dos participantes não alcançaram os 11
bilhetes mínimos para o benefício, o que corresponderia a R$ 1.100,00 em
compras identificadas pelo CPF, valor considerado baixo para um total de
compras no período de 1 ano. Além disso, a grande maioria dos inscritos
(29,37%) alcançou o valor mínimo de desconto, apenas 5%.
"FIGURA
NÃO INSERIDA POR ILEGÍVEL NA CONVERSÃO. NA NECESSIDADE OU EVENTUALIDADE,
SOLICITAR FAX OU E-MAIL."
Para o IPVA 2019, identificamos
que, até abril de 2018, 19,89% da base cadastrada ainda não possuiu nenhum
bilhete no programa; 35,37% não atingiu o mínimo de 11 bilhetes; e, 41,84% já
possuíram 5% de desconto em 2019, o que corresponde a um aumento de 42,42% em
relação à quantidade de pessoas com 5% em 2018.
Para a análise do Programa Nota
Fiscal Goiana, também foram solicitados os índices de denúncias, principalmente
pela omissão de emissão de documento fiscal nas operações mercantis. Porém,
segundo o coordenador do programa, “não temos o número de denúncias por omissão
de emissão de documentos fiscais, pois esse tipo de denúncia é direcionado para
a Ouvidoria do Estado e eles não possuem essa informação” (PAULA, 2018).
Por fim, para compreensão do
impacto econômico do programa, faz-se necessário analisar a arrecadação de
ICMS, principal fonte de recursos tributários de competência dos Estados e
Distrito Federal, pois sua função é essencialmente fiscal, ou seja,
arrecadatória (MAZZA, 2015). No Gráfico 6, visualizamos o crescimento da
receita nos anos de 2010 a 2017, segundo dados obtidos diretamente do site da
Sefaz-GO.
"FIGURA
NÃO INSERIDA POR ILEGÍVEL NA CONVERSÃO. NA NECESSIDADE OU EVENTUALIDADE,
SOLICITAR FAX OU E-MAIL."
Podemos analisar que, no período
de atividade do programa, as receitas de ICMS, nos anos de 2015, 2016 e 2017,
cresceram respectivamente 3,72%, 4,29% e 4,80%. Em relação à inflação no
período, a qual mede o aumento dos preços na economia, segundo dados do Banco
Central (2019), os índices representaram: 10,67% em 2015, 6,29% em 2016 e 2,95%
em 2017. Além disso, segundo dados do Instituto Mauro Borges (GOIÁS, 2018), o
PIB do Estado, que representa o indicador de medida da atividade econômica,
apresentou uma redução de -4,3% em 2015 e -2,7% em 2016, e aponta um aumento de
1,8% em 2017.
Nota-se pelos dados que houve
uma crescente arrecadação de ICMS no período, entretanto, as taxas de inflação
também aumentaram, o que pode indicar um aumento na arrecadação motivado pelo
aumento dos preços do mercado. Em relação à inflação de 2017, que apresentou
uma variação menor que a variação da arrecadação, percebe-se que no ano, houve
um aumento do PIB no estado. Assim, o aumento da arrecadação em 2017 pode ter
sido alavancado em consequência da inflação, em conjunto com o acréscimo no
PIB.
Portanto, não há indícios
suficientes que relacionem o aumento da arrecadação de ICMS no Estado, com a
implantação do programa. Segundo o coordenador, “estamos ainda estudando uma
metodologia que nos aponte o verdadeiro impacto do programa no combate à
sonegação de ICMS” (PAULA, 2018). Para ele, a arrecadação decorrente do Nota
Fiscal Goiana é um desafio de todos os estados, que implementaram o mesmo tipo
de programa, e ainda está sendo desenvolvida uma metodologia mais confiável
para apurar a arrecadação alcançada. Mas esse não é o foco do programa e, sim,
a conscientização do cidadão quanto à importância de solicitar o documento
fiscal, para que ele cumpra a sua função social.
5. CONCLUSÃO
O desenvolvimento do presente
estudo possibilitou uma delineação das nuances envolvidas no programa Nota
Fiscal Goiana, no combate à sonegação fiscal nas micros e pequenas
empresas, as quais correspondem a maior parcela dos estabelecimentos
comerciais. Além disso, também se contribuiu para vislumbrar um panorama e
diagnóstico do programa em seu terceiro ano de execução, devido à falta de
estudos específicos no recorte deste tema, inclusive por parte do Estado de
Goiás. Neste ponto, é importante salientar que a administração e investimento
dos recursos públicos, devem ser norteados para melhoria dos programas sociais.
De modo geral, notamos que o
programa possui potencial de incremento na fiscalização da sonegação, ao
inserir o cidadão como o agente que cobra das empresas, a emissão dos
documentos fiscais obrigatórios. É por meio da emissão de Notas Fiscais, e
recentemente da NFCe, que as micros
e pequenas empresas optantes do Simples Nacional fazem o recolhimento de seus
tributos. Assim, ao solicitar a inclusão do seu CPF para obtenção dos
benefícios diretos oferecidos, que são as premiações mensais e o desconto no
IPVA, indiretamente, coíbe-se a omissão do fornecimento do documento fiscal,
sendo esta, uma das práticas de sonegação estipuladas em lei.
O ato de sonegar prejudica
indiretamente todos os indivíduos pertencentes ao grupo social, pois reduz as
fontes de recursos do estado. Por isso, eles devem atuar de maneira
participativa na manutenção do bem-estar e atendimento das necessidades
coletivas. Portanto, podemos considerar que as três hipóteses iniciais
apresentadas na introdução foram confirmadas, e o objetivo da pesquisa, que era
identificar os reflexos do programa Nota Fiscal Goiana no combate à sonegação
fiscal em micros e pequenas empresas, foi atingido.
Porém, os resultados do estudo
indicam que o programa ainda não está consolidado no Estado, visto que a
quantidade total de inscritos representa apenas 13,7% da população
economicamente ativa. Além disso, a quantidade de documentos processados para o
programa foi apenas 8,41% em relação ao total de documentos fiscais emitidos
nos meses de janeiro a março de 2018. Os dados acerca do desconto do IPVA
também apontam que até abril de 2018, 19,89% da base cadastrada ainda não
possuiu nenhum bilhete no programa, ou seja, não realizaram o mínimo de R$
100,00 em compras identificadas pelo CPF. Aliado a isto ainda identificou-se a baixa representatividade das cidades do
interior nas premiações, e nenhum indício que relacione o aumento da
arrecadação de ICMS à implantação do programa.
Sem sombra de dúvida, a disponibilização das informações públicas acerca do Programa Nota
Fiscal Goiana diretamente no portal, juntamente com demais dados públicos no
site da Sefaz-GO, foram imprescindíveis para o bom desempenho da
investigação. Também devemos considerar que a participação do coordenador do
programa e a disponibilização de outros dados via e-mail foram
primordiais para a compreensão e análise dos resultados. Porém, devido à
própria extensão do tema, não é possível em apenas um artigo analisar todos os
aspectos envolvidos, sendo esta uma das fragilidades
da pesquisa, mas também uma indicação para a realização de novos estudos
complementares.
Após os resultados do estudo,
alguns questionamentos que antes eram desconhecidos, foram levantados: a) Por
que a adesão da população, comparada com a quantidade populacional do Estado é
tão baixa?; b) Será que os participantes do programa, solicitam a inclusão de
seu CPF em todas as suas compras?; c) Por que os municípios do interior possuem
uma mínima representatividade nos resultados dos sorteios?; d) Quais os fatores
que levam a população a não solicitar a inclusão do seu CPF nos documentos
fiscais?; e) Por que, após 3 anos, ainda não existe uma metodologia efetiva que
possa avaliar objetivamente os resultados socioeconômicos do programa?
Devemos considerar que, mesmo
que o objetivo principal do programa não seja o combate à sonegação, os
recursos públicos alocados devem visar no mínimo um retorno maior do que seus
gastos. Portanto, recomenda-se que novos estudos sejam realizados para sanar
estas questões, inclusive por parte do próprio Estado de Goiás, que precisa
conhecer com urgência, a eficiência e viabilidade econômica na implantação de
recursos públicos ao programa, pois, além do alto valor pago em premiações, ainda
são gerados os custos para sua manutenção.
Por fim, conclui-se que, mesmo
diante das indagações identificadas na pesquisa, o programa Nota Fiscal Goiana
possuiu potencial para a supressão da sonegação nos pequenos empreendimentos,
servindo inclusive como meio de fiscalização, ao inserir o cidadão como o
agente que cobra a emissão dos documentos fiscais. Mas para que isso aconteça
de forma efetiva, a grande maioria da população economicamente ativa no estado
precisa participar e atuar na sua manutenção, o que ainda não ocorre. Sem a
adesão da população, o objetivo principal do programa, que é a conscientização
do cidadão quanto à importância de solicitar o documento fiscal para que ele
cumpra a sua função social, nunca será realmente alcançado.
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*
Mestrando em Ambiente e Sociedade pela Universidade Estadual de Goiás (UEG), é
especialista em Controladoria e Gestão Financeiras de Empresas pela UEG;
especialista em Docência do Ensino Superior pela Universidade Anhanguera-Uniderp; e bacharel em Ciências Contábeis pela Universidade
Estadual de Goiás. Atua como contador em empresa privada, nas áreas de Escrita
Fiscal e Contábil.
**
Especialista em Direito Processual pela Universidade do Sul de Santa Catarina,
é graduado em Direito pela Universidade Federal de Goiás e Ciências Contábeis
pela UEG, procurador Jurídico na Prefeitura de Morrinhos e docente da
Universidade Estadual de Goiás (UEG).
(Fonte: RBC nº 237)
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