PARECER 7012, DE 09 DE MAIO DE 2022, PROCURADORIA GERAL DA FAZENDA NACIONAL - MEF39619 - AD

Documento público. Ausência de sigilo.

Tributário. Imposto de importação. Imposto sobre produtos industrializados. Entidades religiosas. Instituições de assistência social. Art. 203, da Constituição Federal. Imunidade. Art. 150, inciso VI, "c" e §4º da Constituição Federal. Abrangência. Interpretação ampliativa.

Recurso Extraordinário nº 630.790/SP, submetido ao regime da repercussão geral (Tema nº 336). Tese definida em sentido desfavorável à Fazenda Nacional. Autorização para dispensa de contestar e recorrer com fulcro no art 19, inciso VI, "a", da Lei nº 10.522, de 2002, c/c art. 2º, inciso V, da Portaria PGFN nº 502, de 2016.

Parecer Explicativo de que trata o art. 3º da Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 01, de 2014.

Processo SEI nº 10951.102388/2022-19

I

Objeto da presente Nota Explicativa

1. Trata-se da análise do julgamento do Recurso Extraordinário nº 630.790/SP[1], submetido à sistemática dos arts. 1.036 e seguintes do Código de Processo Civil, no qual o Supremo Tribunal Federal - STF, julgando o tema nº 336 de repercussão geral, assentou a tese de que "As entidades religiosas podem se caracterizar como instituições de assistência social afim de se beneficiarem da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, "c", da Constituição, que abrangerá não só os impostos sobre o seu patrimônio, renda e serviços, mas também os impostos incidentes na importação de bens a serem utilizados na consecução de seus objetivos estatutários".

2. Entendeu o STF que as entidades religiosas podem prestar ações de assistência social, em colaboração com o Estado, e, consequentemente, serem imunes, nos termos do art. 150, VI, "c", da CF, desde que observadas determinadas condições. Além disso, a Corte interpretou ampliativamente a norma inserta no art. 150, §4º, da CF, de modo a lhes assegurar a imunidade de Imposto de Importação - II e do Imposto sobre produtos industrializados incidente na importação - IPI-importação, se os recursos adquiridos com essa atividade não assistencial sejam vertidos ao implemento dos objetivos essenciais elencados no art. 203, I a VI, da CF.

3. Vale recordar que, há tempos, o STF pacificou sua jurisprudência[2] nesse mesmo sentido garantindo a salvaguarda desses mesmos tributos às instituições de assistência social, com base no art. 150, VI, "c", da CF.

4. Em razão disso, o Parecer PGFN/CRJ/Nº 2138/2006[3] dispensou a atuação judicial "nas ações judiciais que visem obter a declaração de que a imunidade prevista no art. 150, VI, "c" da Constituição da República abrange o imposto de importação e o imposto sobre produtos industrializados, desde que a instituição de assistência social, sem fins lucrativos, utilize os bens na prestação de seus serviços específicos", e o Ato Declaratório nº 9, de 7 de novembro de 2006[4], obstou a atuação da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil - RFB no trato da matéria.

5. Sendo assim, a exegese ampliativa atribuída ao art. 150, VI, "c" e §4º, da CF, visando a estender a abrangência da norma imunizante, já estava sedimentada na Corte quando a discussão envolvia as entidades de assistência social sem fins lucrativos.

6. Desse modo, o precedente sob exame inova ao admitir a possibilidade de as entidades religiosas prestarem esse tipo de atividade, à luz de preceitos religiosos (ensino, caridade e divulgação dogmática) e, com isso, poderem usufruir do benefício tributário concedido pela Corte às entidades de assistência social.

7. Pretende-se, portanto, neste Parecer Explicativo, formalizar a orientação da Procuradoria- Geral da Fazenda Nacional - PGFN quanto à dispensa de contestação e recursos nos processos judiciais que versem sobre a matéria julgada em sentido desfavorável à União, bem como delimitar a extensão e o alcance dos julgados em referência, viabilizando a adequada observância da tese por parte da RFB, nos termos do art. 3º da Portaria Conjunta PGFN/RFB nº 01, de 2014[5].

8. Em cumprimento ao disposto no art. 2º da citada Portaria, registre-se que a RFB foi cientificada, por meio do Ofício SEI nº 102464/2022/ME, datado de 06 de abril de 2022, da publicação do acórdão que julgou o mérito do RE nº 630.790/SP, não tendo encaminhado, até a presente data, quaisquer considerações ou questionamentos no tocante à extensão, ao alcance ou à operacionalização do cumprimento da decisão.

9. É o breve relato da demanda. Passa-se à apreciação.

II

Análise do RE nº 630.790/SP

10. No Recurso Extraordinário nº 630.790/SP, interposto pela Associação Torre de Vigia de Bíblias e Tratados, discutia-se (i) a viabilidade de as entidades religiosas sem fins lucrativos se caracterizarem como instituições de assistência social, para fins de fruição da imunidade prevista no art. 150, VI, "c", da Constituição e (ii) a abrangência dos impostos abarcados pela salvaguarda disciplinada no art. 150, VI, "c" e

§ 4º, da CF.

11. Eis o teor dos dispositivos constitucionais que foram interpretados pela Corte na resolução dessas questões:

"Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:

(...)

VI - instituir impostos sobre: (Vide Emenda Constitucional nº 3, de 1993) (...)

c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;

(...)

§ 4º As vedações expressas no inciso VI, alíneas "b" e "c", compreendem somente o patrimônio, a renda e os serviços, relacionados com as finalidades essenciais das entidades nelas mencionadas".

12. Em resumo, a Recorrente defendia que, por se tratar de entidade beneficente de assistência social devidamente certificada pelos órgãos competentes, faz jus à imunidade do II e do IPI incidentes na importação de bens essenciais ao exercício de suas finalidades, com base na antiga e firme jurisprudência do STF que confere esse mesmo direito às instituições de assistência social a teor do art. 150, VI, "c'' e §4º, da CF.

13. Por fim, pontuava que a exegese ampliativa, que fora adotada pela Corte nos julgamentos anteriores, é a que concretiza o comando constitucional voltado a desonerar a renda, serviços e patrimônio das entidades de assistência social, para que elas possam investir mais recursos na consecução dos objetivos essenciais.

14. Em contrarrazões, a Fazenda Nacional sustentava que as entidades religiosas não se enquadram subjetivamente no rol dos agraciados pela salvaguarda, previsto no art. 150, VI, "c'', da CF, porque suas atividades não se caracterizam como assistência social. Ad argumentandum, encerra suas razões recursais aduzindo que, ainda que o STF conceda essa qualificação a elas, a redação taxativa do citado dispositivo restringe a interpretação da salvaguarda aos impostos sobre patrimônio, renda e serviços. Desse modo, a benesse não abrange o II e o IPI-importação, por força da extrafiscalidade inerente a esses tributos, responsáveis pela regulação de mercado, e porque incidentes, respectivamente, sobre o comércio exterior e sobre a produção, materialidades econômicas que transbordam a disciplinada pela Constituição, ora regulamentada pelo CTN.

15. Na sessão plenária de 21/03/2022, julgando o tema 336 de repercussão geral, de maneira totalmente desfavorável à União, o STF deu provimento ao apelo extraordinário da Recorrente, em acórdão assim ementado, da lavra do Min. Roberto Barroso:

EMENTA: Direito tributário. Recurso extraordinário com repercussão geral. Impostos sobre a importação. Imunidade tributária. Entidades religiosas que prestam assistência social. 1. Recurso extraordinário com repercussão geral reconhecida a fim de definir (i) se a filantropia exercida à luz de preceitos religiosos desnatura a natureza assistencial da entidade, para fins de fruição da imunidade prevista no art. 150, VI, c, da Constituição; e (ii) se a imunidade abrange o II e o IPI incidentes sobre as importações de bens destinados às finalidades essenciais das entidades de assistência social. 2. A assistência social na Constituição de 1988. O art. 203 estabelece que a assistência social será prestada "a quem dela necessitar". Trata-se, portanto, de atividade estatal de cunho universal. Nesse âmbito, entidades privadas se aliam ao Poder Público para atingir a maior quantidade possível de beneficiários. Porém, a universalidade esperada das instituições privadas de assistência social não é a mesma que se exige do Estado. Basta que dirijam as suas ações indistintamente à coletividade por elas alcançada, em especial às pessoas em situação de vulnerabilidade ou risco social, sem viés discriminatório. 3. Entidades religiosas e assistência social. Diversas organizações religiosas oferecem assistência a um público verdadeiramente carente, que, muitas vezes, instala-se em localidades remotas, esquecidas pelo Poder Público e não alcançadas por outras entidades privadas. Assim sendo, desde que não haja discriminação entre os assistidos ou coação para que passem a aderir aos preceitos religiosos em troca de terem suas necessidades atendidas, essas instituições se enquadram no art. 203 da Constituição. 4. O alcance da imunidade das entidades assistenciais sem fins lucrativos. A imunidade das entidades listadas no art. 150, VI, c, da CF/1988, abrange não só os impostos diretamente incidentes sobre patrimônio, renda e serviços, mas também aqueles incidentes sobre a importação de bens a serem utilizados para a consecução dos seus objetivos estatutários. Além disso, protege a renda e o patrimônio não necessariamente afetos às ações assistenciais, desde que os valores oriundos da sua exploração sejam revertidos para as suas atividades essenciais. Precedentes desta Corte. 5. Recurso extraordinário conhecido e provido, a fim de reformar o acórdão recorrido e reconhecer a imunidade tributária da recorrente quanto ao II e ao IPI sobre as operações de importação tratadas nos presentes autos. 6. Proponho a fixação da seguinte tese de repercussão geral: "As entidades religiosas podem se caracterizar como instituições de assistência social a fim de se beneficiarem da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, c, da Constituição, que abrangerá não só os impostos sobre o seu patrimônio, renda e serviços, mas também os impostos sobre a importação de bens a serem utilizados na consecução de seus objetivos estatutários."

16. A tese jurídica nele fixada encontra-se vazada nos seguintes termos: "As entidades religiosas podem se caracterizar como instituições de assistência social a fim de se beneficiarem da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, "c", da Constituição, que abrangerá não só os impostos sobre o seu patrimônio, renda e serviços, mas também os impostos incidentes na importação de bens a serem utilizados na consecução de seus objetivos estatutários".

17. Cabe à PGFN, então, buscar identificar o conteúdo e os limites de aplicação da tese jurídica acolhida pelo STF (ratio decidendi), para que seja, doravante, adequadamente observada pelos órgãos da Administração Tributária. É o que se passa a expor.

18. O voto-condutor do acórdão de mérito, acolhido por unanimidade[6], segmentou a análise da controvérsia em três partes, a saber: (i) a compatibilidade da veiculação de valores religiosos com o exercício da assistência social, (ii) o estudo jurisprudencial da Corte a respeito da abrangência da imunidade versada no art. 150, VI, "c" e §4º, da CF e (iii) a análise do caso concreto. Os dois primeiros tópicos são relevantes para a melhor compreensão da tese, de modo que o exame deste parecer se limitará a eles.

19. De início, o Relator discorreu sobre o modelo de assistência social vigente, lembrando que a ordem constitucional de 88, em seu art. 203, caput, alçou-a à condição de política de Estado, destinada a proteger os mais carentes e necessitados, sem a exigência de qualquer contribuição aos serviços e benefícios ofertados, senão vejamos: "Art. 203 A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: (...)".

20. Considerando os inúmeros objetivos estabelecidos no art. 203, da CF, que visam a resguardar valores fundamentais protegidos pelo Texto Constitucional, exsurge como medida crucial e necessária a atuação integrada do Estado com a sociedade, em prol da sua concretização. Focado nessa atuação colaborativa entre todos esses atores, o Ministro consignou que a compreensão do caráter universal das ações assistenciais irá variar a depender da pessoa prestadora. Explica-se.

21. A universalidade exigida do Estado lhe impõe a prestação uniforme de assistência social a todos os que dela necessitem em âmbito nacional, com vistas a efetivar todos os objetivos insertos no art. 203, da CF.

22. Diferentemente, espera-se das entidades de assistência social privadas o atendimento da coletividade vulnerável por elas alcançada que, via de regra, é limitada geograficamente a um bairro, a um município, etc, de maneira indistinta e sem viés discriminatório por força de sua crença.

23. Essa é, por conseguinte, a tônica que deve guiar a compreensão da universalidade exigida do Estado e a esperada da sociedade na seara da assistência social.

24. Bem delimitada essa perspectiva e considerando que as entidades religiosas integram o grupo dos players privados, o voto-vencedor entendeu ser viável a colaboração dessas entidades com o Poder Público na prestação de ações de assistência social aos indivíduos carentes abrangidos pelo seu limite territorial.

25. Contudo, para o STF, é imprescindível que essas entidades não promovam discriminação entre os assistidos e/ou não exerçam coação para que passem a aderir aos preceitos religiosos em troca de terem as suas necessidades atendidas.

26. Ainda, a ausência de finalidade lucrativa da entidade constitui outra exigência constitucional indispensável ao gozo da imunidade, que fora, muito bem, destacada pelo Ministro. Com efeito, por configurar um requisito material adstrito ao núcleo da imunidade, a sua regulamentação deve estar positivada em lei complementar, por força do que prevê o art. 146, II, CF. Considerando que essa compreensão já fora adotada pela Corte em outras oportunidades, como, por exemplo, no julgamento das ADIs nº 4.480 e nº 1.802, o Ministro encerrou este tópico invocando o art. 14 do CTN para a regência da matéria, cujos requisitos são aferidos com base no art. 12 da Lei nº 9.532, de 1997, com exceção do seu 1º e da alínea "f" do §2º.

27. Resumidamente, as comunidades religiosas podem prestar ações de assistência social (art. 203, I a VI, da CF), à luz de preceitos religiosos, a fim de serem favorecidas com a benesse tributária de que trata o art. 150, VI, "c", da CF, desde que não possuam finalidade lucrativa e que suas atividades sejam ofertadas ao público vulnerável abarcado pelo seu âmbito territorial de atuação, independentemente da religião da pessoa beneficiada.

28. Por se tratar de uma imunidade subjetiva condicionada, o preenchimento desses requisitos legais tem o condão de delimitar, com rigor, o sujeito alvo a ser beneficiado pela salvaguarda em questão.

29. In casu, esse entendimento do STF fora fundamentado tanto na imunidade prevista pelo art. 150, VI, "c'', da CF, de 1988, quanto na proteção dos valores fundamentais da dignidade da pessoa humana (art. 1º, III, da CF), da liberdade de religião e de crença (art. 5º, VI e VII, da CF).

30. Nessa ordem de ideias, como o STF validou a possibilidade de as entidades religiosas se caracterizarem como instituições de assistência social, o voto-vencedor debruçou-se, na sequência, em delimitar o alcance da salvaguarda constitucional.

31. Para tanto, o Relator compreendeu ser fundamental interpretar a expressão "relacionados com as finalidades essenciais", inserta na parte final do art. 150, §4º, da CF.

32. Quanto a esse ponto, apesar de reconhecer a existência de substrato constitucional para interpretá-la restritivamente (tese fazendária), a fim de determinar os impostos abarcados pela norma imunizante, que seriam restritos ao patrimônio, à renda ou aos serviços, a Corte continuou a encampar a exegese ampliativa, mantendo, assim, a intelecção já perfilhada desde os anos 70, que, no seu entender, concretiza o comando constitucional de desonerar a renda, os serviços e o patrimônio dessas entidades.

33. Nas palavras do Relator, a exegese ampliativa traduz-se na perspectiva de que:

"a entidade assistencial poderia se valer de outras receitas, decorrentes da exploração de atividades indiretamente ligadas às suas finalidades essenciais, desde que os rendimentos fossem reinvestidos em tais finalidades. Assim, de acordo com essa linha de entendimento, a incidência de impostos sobre as atividades não assistenciais diminuiria os recursos que potencialmente poderiam ser revertidos às atividades essenciais.

(...)

Havendo correspondência entre o recurso obtido e a aplicação nas finalidades essenciais, restará configurado o liame exigido pelo texto constitucional".

34. Desse modo, a interpretação ampliativa conferida, de longa data[7], pelo STF, à expressão "relacionados com as finalidades essenciais" serviu de fundamento para elastecer a incidência da salvaguarda sobre bases econômicas não referidas literalmente no Texto Constitucional, respaldando o seu alcance sobre o II e o IPI-importação devidos na importação de bens.

35. Não obstante, a legítima concessão da salvaguarda pressupõe a reversão dos recursos obtidos com as atividades não essenciais à consecução das suas finalidades assistenciais (art. 203, I a VI, da CF), prestigiando, por conseguinte, o critério da destinação ao invés do critério da origem ou natureza da verba. Por certo, essa vinculação dos recursos aos objetivos essenciais é presumidamente reconhecida pela jurisprudência do STF (presunção judicial relativa)[8], nos casos em que as entidades comprovam o cumprimento dos requisitos materiais.

36. Desta feita, a União passa a ter o ônus de provar eventual desvio de finalidade desses recursos, quando as condicionantes materiais são atestadas.

37. De se notar que a questão não tem natureza infraconstitucional, pois se trata de indiscutível interpretação de norma constitucional (art. 150, VI, "c" e §4º, da CF), motivo pelo qual não caberá ao Superior Tribunal de Justiça manifestar-se sobre o assunto.

38. Considerando a pacificação da jurisprudência no STF e a consequente inviabilidade de reversão do entendimento desfavorável à União, o tema ora apreciado enquadra-se na previsão do art. 2º, V, § 4º, da Portaria PGFN nº 502, de 2016, que dispensa a apresentação de contestação, o oferecimento de contrarrazões, a interposição de recursos, bem como a desistência dos já interpostos, em temas sobre os quais exista jurisprudência consolidada do STF em matéria constitucional, em sentido desfavorável à Fazenda Nacional.

III

Conclusões e encaminhamentos

39. Já no que toca aos termos do §1º do art. 3º da referida Portaria, informamos que não houve, no RE 630.790/SP, qualquer modulação dos efeitos da decisão.

40. Ante o exposto, propõe-se a inclusão do tema na lista de dispensa de contestação e recursos desta Procuradoria-Geral, com fulcro no art. 19, VI, "a", da Lei nº 10.522, de 2002, c/c o art. 2º, V, da Portaria PGFN nº 502, de 2016, nos termos seguintes:

1.23. Imunidades

Imunidade das entidades religiosas prestadoras de assistência social de que trata o art. 150, VI, "c", da CF.

Resumo: O STF, julgando o tema 336 de repercussão geral, firmou a tese de que "As entidades religiosas podem se caracterizar como instituições de assistência social a fim de se beneficiarem da imunidade tributária prevista no art. 150, VI, c, da Constituição, que abrangerá não só os impostos sobre o seu patrimônio, renda e serviços, mas também os impostos sobre a importação de bens a serem utilizados na consecução de seus objetivos estatutários".

Observação 1: Para o gozo do benefício, é necessário que as entidades religiosas comprovem o cumprimento dos requisitos materiais previstos no art. 14 do CTN, por meio do ateste dos requisitos formais insertos no art. 12 da Lei nº 9.532, de 1997, (com exceção do seu §1º e da alínea "f" do §2º) e não promovam a discriminação entre os assistidos, com base em sua crença.

Observação 2: Comprovados os requisitos materiais, a jurisprudência do STF presume que os recursos obtidos com atividades não essenciais são vertidos à consecução das finalidades assistenciais (art. 203, I a VI, da CF), sendo ônus da União a prova do seu desvio de finalidade.

Observação 3: O tema nº 336 de repercussão geral limita-se aos impostos, não abrangendo outras espécies de tributos, tais como contribuições sociais, cujo eventual gozo de imunidade depende do preenchimento de requisitos próprios.

Precedente: RE nº 630.790/SP

41. Propõe-se, ainda, que sejam realizadas as alterações pertinentes na gestão de matérias no Sistema de Acompanhamento Judicial - SAJ, assim como a inclusão do tema na lista de dispensa de contestar e recorrer disponível na internet.

42. Por derradeiro, recomenda-se ampla divulgação da presente manifestação no âmbito desta Procuradoria-Geral e o encaminhamento deste Parecer à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil - RFB, para ciência.

43. É a manifestação.

Documento assinado eletronicamente

JULIANA BUARQUE SANTANA LOMBARDI

Procuradora da Fazenda Nacional

De acordo. À consideração superior.

Documento assinado eletronicamente

EDIARA DE SOUZA BARRETO

Coordenadora de Consultoria Judicial

De acordo. À consideração superior.

Documento assinado eletronicamente

MANOEL TAVARES DE MENEZES NETTO

Coordenador-Geral da Representação Judicial da Fazenda Nacional

Aprovo. Encaminhe-se como proposto.

Documento assinado eletronicamente

ADRIANA GOMES DE PAULA ROCHA

Procuradora-Geral Adjunta de Consultoria e Estratégia da Representação Judicial

[1] Acórdão publicado em 29/03/2022 com trânsito em julgado em 29 de abril de 2022.

[2] RE 243807/SP, Primeira Turma, rel. Ministro Ilmar Galvão, DJ 28.04.2000 e AI-AgR nº 378454/SP, Segunda Turma, rel. Ministro Maurício Corrêa, DJ 29.11.2002.

[3] V. item nº 1.1.1.2.6. do SAJ.

[4] Naquele momento, o Ato Declaratório constituía o instrumento normativo capaz de vincular a atuação da RFB a temas pacificados pela jurisprudência em sentido desfavorável à Fazenda Nacional, quando insuscetíveis de defesa judicial pela PGFN.

[5] Art. 3º Na hipótese de decisão desfavorável à Fazenda Nacional, proferida na forma prevista nos arts. 543-B e 543-C do CPC, a PGFN informará à RFB, por meio de Nota Explicativa, sobre a inclusão ou não da matéria na lista de dispensa de contestar e recorrer, para fins de aplicação do disposto nos §§ 4º, 5º e 7º do art. 19 da Lei nº 10.522, de 19 de julho de 2002, e nos Pareceres PGFN/CDA nº 2.025, de 27 de outubro de 2011, e PGFN/CDA/CRJ nº 396, de 11 de março de 2013. § 1º A Nota Explicativa a que se refere o caput conterá também orientações sobre eventual questionamento feito pela RFB nos termos do § 2º do art. 2º e delimitará as situações a serem abrangidas pela decisão, informando sobre a existência de pedido de modulação de efeitos. § 2º O prazo para o envio da Nota a que se refere o caput será de 30 (trinta) dias, contado do dia útil seguinte ao termo final do prazo estabelecido no § 2º do art. 2º, ou da data de recebimento de eventual questionamento feito pela RFB, se este ocorrer antes. § 3º A vinculação das atividades da RFB aos entendimentos desfavoráveis proferidos sob a sistemática dos arts. 543-B e 543-C do CPC ocorrerá a partir da ciência da manifestação a que se refere o caput. § 4º A Nota Explicativa a que se refere o caput será publicada no sítio da RFB na Internet.

[6] O Ministro Alexandre de Moraes acompanhou o Relator com ressalvas, por compreender que o alcance da imunidade deve ser restrito aos impostos sobre o seu patrimônio, renda e serviços.

[7] De fato, no julgamento do tema nº 328 de repercussão geral, essa foi a hermenêutica empregada para fundamentar a tese de que a imunidade versada no art. 150, VI, "c", da CF, alcança o IOF, exação incidente em bases econômicas diversas ao que prevê a literalidade do preceito constitucional. Com essa mesma ratio, cita-se a Súmula Vinculante nº 52.

[8] Nesse sentido, cita-se o julgamento do tema nº 328 de repercussão geral.

MEF39619

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