PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS PARA EVIDENCIAÇÃO CONTÁBIL DAS AÇÕES AMBIENTAIS - MEF39740 - BEAP
RENATA LUCIANA DOS REIS MAGALHÃES*
As ações de preservação e proteção do meio ambiente têm sido uma preocupação constante em todas as áreas profissionais, não sendo diferente na Contabilidade, enquanto ciência responsável pelos registros e controles dos atos e fatos econômicos, dentre estes os ativos e passivos de natureza ambiental, cuja divulgação se torna a cada dia mais importante e de caráter obrigatório.
Com esta preocupação desenvolvemos a presente pesquisa como contribuição para a caminhada das Ciências Contábeis rumo a uma perfeita metodologia de evidenciação dos atos e fatos que impactam o meio ambiente em suas mais diversas conotações, com ênfase para as entidades públicas, que devem se constituir em modelos a serem seguidos por toda a sociedade.
Quanto aos objetivos da evidenciação contábil, a presente pesquisa classifica-se como descritiva. Quanto aos procedimentos, trata-se de uma pesquisa bibliográfica e documental. Quanto à abordagem do problema a pesquisa é qualitativa na medida em que pretende tabular as informações disponibilizadas e relacioná-las com o referencial teórico apresentado, buscando concluir pela adequabilidade ou não da evidenciação do ente público no quesito ambiental. A análise de conteúdo foi a ferramenta utilizada para verificação qualitativa das informações ambientais divulgadas pela entidade, que no caso elegemos o Município de Belo Horizonte.
Optou-se por realizar esta pesquisa no município mineiro beneficiário da maior parcela do ICMS ecológico, o município de Belo Horizonte, responsável, em 2010, por 5,36% do recurso distribuído. A análise foi realizada de forma comparativa, abordando os anos de 2009 e 2010.
Para viabilizar a conclusão do presente estudo, a partir das propostas de estudos semelhantes apresentados no referencial, buscou-se estabelecer uma estrutura de evidenciação dos relatórios contábeis, apontando um nível mínimo satisfatório de informações ambientais.
O nível de evidenciação buscado partiu da estrutura de categorias e unidades de análise proposta por Gray, Kouhy e Lavers (1995), Reis e Medeiros (2009), Carvalho (1991) e CFC (2004), sistematizado na Tabela 2, apresentando uma estrutura de accountability de instituições públicas no aspecto ambiental.
Para cumprir o objetivo, fez-se necessária a verificação empírica dos relatórios disponibilizados no Portal da Transparência da Prefeitura Municipal de Belo Horizonte, que promete tornar públicas todas as práticas da administração Direta e Indireta. A análise se deu em especial nos relatórios contábeis, com o objetivo de analisar a contribuição que vem sendo dada pela contabilidade na missão da entidade pública de prestar contas à sociedade quanto à gestão ambiental dos impactos causados pela atividade econômica desenvolvida.
A partir do modelo estruturado e de posse dos relatórios disponibilizados pelo portal eletrônico do município, a análise dos tópicos 1 a 17 da Tabela 2 foi realizada atribuindo-se pontuação às informações identificadas. Os conceitos para avaliação e respectivas pontuações foram adaptadas de Paiva (2006) conforme Tabela 1.
Tabela 1 - Conceitos para avaliação e pontuação da informação evidenciada.
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Conceito para avaliação |
Nota |
|
O tópico relacionado não está apresentado de forma alguma. |
0 |
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O tópico relacionado está apresentado de forma incompleta, não proporcionando seu completo entendimento. |
1 |
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O tópico relacionado está apresentado de forma simples. |
2 |
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O tópico relacionado está apresentado de forma a evidenciar os eventos. |
3 |
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O tópico relacionado está muito bem apresentado, e evidencia com clareza os eventos. |
4 |
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O tópico relacionado está excepcionalmente bem apresentado, evidenciando com clareza os eventos e proporcionando adequada interpretação dos mesmos. |
5 |
Fonte: Paiva (2006) com adaptações
Nesta escala de zero a cinco, a melhor informação, ou seja, aquela que receberá nota 5 atenderá à necessidade de interpretação de forma completa (PAIVA, 2006) e, portanto, esclarecendo por:
• Tipificação: realizados em prevenção ou remediação;
• Situação no espaço e no tempo: Há referências sobre o reconhecimento do fato gerador e quais exercícios serão beneficiados/impactados (onde e quando ocorreram ou ocorrerão os gastos);
• Finalidade dos gastos: As informações esclarecem a finalidade dos gastos;
• Quantificação monetária: Os gastos são expressos monetariamente?
• Impacto econômico: São demonstrados os impactos presentes e as expectativas futuras desses gastos?
• Informações qualitativas: Há informações qualitativas sobre os gastos com o meio ambiente, com sugestão de projeções ou os efeitos dos gastos efetuados, quaisquer que sejam sua natureza ou finalidade?
Os tópicos 18 e 19 da Tabela 2 foram pontuados apenas com 0 para informação não disponível e 5 para informação disponível.
Ao final da análise, tabulação e somatório das pontuações foi possível inferir sobre as deficiências de divulgação, quais tópicos vêm sendo devidamente evidenciados ao público usuário e quais carecem de melhorias.
ANÁLISE EMPÍRICA - evidenciação de informações ambientais
No processo de sustentabilidade das ações econômicas municipais são essenciais as políticas públicas que tratam do meio ambiente e, tratando-se de um ente público, é primordial a adoção de práticas transparentes e eficazes de divulgação das práticas de gestão ambiental adotadas.
O município de Belo Horizonte não adota a contabilidade por fundos em relação ao recurso recebido a título de ICMS ecológico. Tal recurso, apesar de ser um reconhecimento ao seu esforço pela preservação ambiental, não possui, pela legislação, nenhuma obrigatoriedade para aplicação do recurso em objeto específico de questões ambientais, ou seja, não há restrição na utilização deste ativo e, por isso, conceitualmente, não se aplica a contabilidade por fundos.
Desta forma, a partir dos relatórios disponibilizados no portal eletrônico da Transparência Pública não é possível visualizar a aplicação dos recursos provenientes do ICMS ecológico de forma individualizada. Ante esta limitação, este estudo optou por analisar todos os demonstrativos disponibilizados no portal, na tentativa de garimpar a evidenciação das informações requeridas pela Tabela 3, conforme será apresentado.
O município de Belo Horizonte adotou a classificação em áreas de resultado. São 12 as áreas de resultado, conforme PBH (2011): Cidade Saudável, Educação, Cidade com Mobilidade, Cidade Segura, Prosperidade, Modernidade, Cidade com Todas as Vilas Vivas, Cidade Compartilhada, Cidade de Todos, Cultura, Integração Metropolitana e Cidade Sustentável. O trabalho ateve-se à área de resultado denominada Cidade Sustentável, que absorve a responsabilidade por limpeza urbana, obras com finalidades de preservação/ recuperação do meio ambiente e demais programas de aplicação de recursos da área ambiental.
Tabela 2: Categorias pré-estabelecidas e análise de conteúdo dos relatórios - Exercícios de 2009 e 2010
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Informações ambientais* |
Nota 2009 |
Nota 2010 |
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A empresa e o meio ambiente |
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|
1. Declaração de preocupação com a questão ambiental |
0 |
0 |
|
2. Políticas ambientais |
1 |
1 |
|
3. Educação ambiental fornecida aos colaboradores: |
2 |
2 |
|
4. Reconhecimento das regulamentações ambientais |
0 |
0 |
|
5. Reconhecimento dos impactos ambientais (relacionados à água, ao ar, ao solo ou à biodiversidade, e a forma utilizada para minimizar os impactos negativos - ações compensatórias - e ampliar os positivos). |
0 |
0 |
|
6. Presença de um sistema de gestão ambiental |
1 |
1 |
|
7. Programa de recuperação ambiental |
0 |
1 |
|
8. Envolvimento com projetos comunitários e de educação ambiental à sociedade: - Processos e resultados de reciclagem de materiais e recursos naturais, bem como a substituição e o uso de materiais reciclados. |
0 |
1 |
|
9. Envolvimento com projetos comunitários e de educação ambiental à sociedade: - Campanhas ambientais |
2 |
2 |
|
10. Utilização de recursos ambientais relacionados ao consumo total ou por unidade produzida de: - água e energia - consumo total de combustíveis fósseis, como gasolina, óleo combustível e gás; |
0 |
0 |
|
11. Quantidade de resíduos sólidos gerados no período, discriminando entulhos, dejetos, lixo etc. |
1 |
1 |
|
Gestão ambiental |
||
|
12. Auditoria/ fiscalização ambiental |
2 |
0 |
|
13. Montante gasto com recuperação/reabilitação ambiental: despoluição, gastos com introdução de métodos não poluentes, outros gastos que visem à melhor qualidade ambiental nas atividades. |
0 |
1 |
|
14. Montante gasto com proteção/ preservação ambiental |
1 |
2 |
|
15. Quantidade e valor de Passivos e Contingências Ambientais: - Avaliação de passivos contingentes (natureza regulatória, corretiva ou indenizatória) - Multas e/ou processos, judiciais e administrativos, provenientes de causas ambientais. |
0 |
0 |
|
16. Análise quantitativa de gastos com resíduos, gerenciamento e destinação. |
0 |
0 |
|
17. Certificação ambiental |
0 |
0 |
|
18. Licenciamento ambiental de empreendimentos |
0 |
1 |
|
19. Prestação de Contas Pública: O município elabora balanço social ou o balanço ambiental |
0 |
0 |
|
20. Identificação do contabilista responsável, com registro em Conselho Regional de Contabilidade. |
0 |
0 |
|
TOTAL |
10 |
13 |
Fonte: dados da pesquisa
*Relação de informações ambientais extraídas de Gray, Kouhy e Lavers (1995); Reis e Medeiros (2009); Carvalho (1991); CFC (2004).
As informações monetárias coletadas foram extraídas dos seguintes relatórios: Balanço Financeiro; Demonstrativo Consolidado da Despesa por Projeto, Atividade e Operações Especiais. As informações qualitativas e de execução física foram extraídas dos relatórios de acompanhamento do PPAG: Execução Orçamentária e de Metas Físicas; Demonstrativo da Execução das Metas Físicas (pág. 120 a 124) e Demonstrativo da Execução dos Índices de Eficácia e Eficiência (pág. 133) (PBH, 2011).
A seguir são então apresentadas análises específicas de cada um dos tópicos constantes da Tabela 2, como forma de justificar a pontuação atribuída à evidenciação:
1. Dentre todas as informações disponibilizadas no Portal da Transparência Pública não há declaração de que o município preocupa-se com a questão ambiental;
2. O Demonstrativo Consolidado da Despesa por Projeto, Atividade e Operações Especiais informa que, com a subfunção “Gestão da Política Ambiental” foi incorrida a despesa de R$38.121.139 em 2009 e R$43.905.259 em 2010. Tal informação porém é bastante incompleta e não proporciona entendimento de quais são as políticas ambientais, por que este recurso foi necessário e que benefício foi gerado por sua execução. Além disso, nota-se que aí estão incluídas despesas com manutenção de praças, jardins e parques (84% em 2009 e 77% em 2010), denotando que este é o foco da política ambiental do município;
3. Neste tópico, encontrou-se divulgação de quantidade de agentes capacitados em ações de educação ambiental, mas, de forma simples e direta, não permite compreender qual a responsabilidade destes agentes e o tipo de capacitação oferecida. Monetariamente, também não é possível identificar os recursos financeiros aplicados nesta atividade. O demonstrativo aponta diversas rubricas de educação ambiental, sem identificar se é exclusivamente com estes agentes, afinal, houve também oficinas de educação ambiental, mencionadas no tópico 9;
4. Dentre as informações disponibilizadas no portal não há evidência de que existe um reconhecimento das regulamentações ambientais;
5. Neste tópico, a literatura recomenda evidenciar o compromisso com futuras gerações, demonstrando ações tomadas neste sentido, como participação em conselhos e em discussões sobre questões ambientais. Nos relatórios analisados não há qualquer evidenciação deste compromisso.
6. Da análise do Demonstrativo Consolidado da Despesa, percebe-se rubricas como “Implantação do Sistema Municipal de Áreas Protegidas” no valor de R$ 4.065 em 2010 e “Ações de Controle Ambiental” no valor de R$ 3.324.698 em 2009. Mais uma vez, não é possível compreender que sistema municipal foi implantado, seus benefícios ao meio ambiente e quais são as ações de controle ambiental, atividade esta que de um ano para outro teve queda de 95% dos recursos aplicados;
7. Este tópico foi analisado em conjunto com o tópico 13, pois não há, formalmente, relato da existência de programas de recuperação ambiental, porém ante algumas informações coletadas, percebe-se que várias ações foram desenvolvidas em 2010 com tal objetivo, conforme constou da Tabela 2, tópico 13, como construção de galpão de reciclagem, de bacias de contenção de cheias e tratamento de córregos. Ocorre, porém, que não há evidências de que estas informações são exaustivas ou se são apenas alguns exemplos das principais ações tomadas para recuperação ambiental. Sob estes títulos identificaram-se despesas contabilizadas em 2009 de R$103.500 em “preservação e recuperação de bacias hidrográficas" e, em 2010 de R$19.691 em “implementação do aquário Rio São Francisco”. Não é possível, portanto, interligar as ações mencionadas no tópico 13 com o Demonstrativo Consolidado da Despesa. Portanto, pode-se afirmar que a informação disponibilizada sobre programas de recuperação ambiental em 2009 é inexistente e, em 2010, os eventos são apresentados, mas não proporcionam um completo entendimento;
8. Com referência a projetos comunitários foram evidenciadas as quantidades físicas de material reciclável coletado por catadores e não há qualquer referência de valores monetários aplicados seja para incentivo seja para fornecimento de infraestrutura;
9. Com referência a projetos de educação ambiental à sociedade foram evidenciadas as quantidades físicas de oficinas de educação ambiental realizadas. O Demonstrativo Consolidado da Despesa demonstra despesas de R$ 4.947 em 2009 e R$ 445.008 em 2010. Como já relatado no tópico 3, não há como identificar se tal despesa refere-se a educação ambiental de colaboradores (por exemplo agentes ambientais) ou à sociedade através das oficinas de educação ambiental.
10. Dentre as informações disponibilizadas no portal não há evidência do montante de recursos ambientais consumidos com a atividade pública. É importante evidenciar, preferencialmente por função ou por programa, o montante consumido de energia, água e combustíveis, para a prestação dos serviços públicos, inclusive os ligados à gestão, proteção e recuperação ambiental.
11. A informação apresentada refere-se ao montante de resíduos sólidos gerados pela população como um todo, cuja responsabilidade da Prefeitura é coletar, tratar e destinar. Não há informação detalhada de tal volume e dos valores envolvidos na coleta, tratamento ou destinação, por tipo de resíduo, como recomenda a literatura. Além disso, não há informação sobre os resíduos decorrentes da atividade econômica do ente público quando da prestação de serviços públicos em geral.
12. Informação divulgada resumiu-se a 2009, onde foi apresentada a quantidade de atendimentos de fiscalização e avaliação ambiental, sem indicação da informação monetária ou de resultados auferidos com tal fiscalização. Em 2010 não houve qualquer informação com tal conteúdo ou referente a auditorias ambientais realizadas.
13. Analisado juntamente com o tópico 7, referente a recuperação/reabilitação ambiental;
14. Em relação ao montante gasto com proteção e preservação ambiental, o Demonstrativo Consolidado da Despesa faz referência:
• Ao PROPAM - Programa de Recuperação e Desenvolvimento Ambiental da Bacia da Pampulha, com recursos de R$1.362.576 e 1.434.583 destinados em 2009 e 2010, respectivamente;
• À “construção e ampliação de praças, parques e canteiros” com valores de R$3.293.556 em 2009 e R$1.574.374 em 2010;
• À preservação da arborização municipal: R$3.355.050 em 2009 e R$9.949.965 em 2010;
• À preservação e conservação do acervo faunístico: R$6.506.318 em 2009 e R$7.001.604 em 2010;
• À preservação e conservação do acervo florístico: R$1.473.414 em 2009 e R$1.831.689 em 2010;
• À conservação do Parque Ecológico da Pampulha: R$1.858.277 em 2009 e R$2.093.930 em 2010;
Em 2009 foram apresentadas apenas as informações monetárias mencionadas. Em 2010, além das monetárias, há informações apresentadas na Tabela 2, tópico 14, que permitem afirmar que houve apresentação dos eventos, com diversas informações qualitativas e quantitativas, mas sem associação às informações monetárias apresentadas no Demonstrativo Consolidado da Despesa. Além disso, não se pode afirmar que as informações são exaustivas e apresentadas de forma completa, pois estão de forma simples e sem interligação entre os relatórios;
15. Dentre as informações disponibilizadas no portal não há evidências de que existem Passivos e Contingências Ambientais, sejam de natureza regulatória, corretiva ou indenizatória. Também não há referências a multas e/ou processos provenientes de causas ambientais. O município divulga uma extensa lista de precatórios, mas não os classifica por tipo, por exemplo, identificando-os como trabalhistas, cíveis, penais, ambientais entre outros;
16. Em análise conjunta com o tópico 11, não houve evidenciação do montante financeiro destinado à coleta, gerenciamento e destinação dos resíduos;
17. Dentre os relatórios disponibilizados não há informações sobre os processos de certificação ambiental concedidos ou recebidos pelo município;
18. No tópico relacionado ao licenciamento ambiental de empreendimentos, há a única informação de que, em 2010, foram adotados procedimentos de otimização do processo de licenciamento ambiental, cuja previsão orçamentária era de R$73.188, mas que tal meta foi 100% cumprida sem ocorrências de custos/despesas. Tal informação é incompleta e não proporciona entendimento razoável dos procedimentos adotados e em que medida os processos foram otimizados, além de não ficar clara a razão da economia orçamentária auferida;
19. O município não divulga balanço social e balanço ambiental;
20. Nos relatórios disponibilizados via portal da Transparência Pública não foi encontrado o nome do profissional contábil responsável pelas informações apresentadas;
Em geral, percebe-se que, de forma tímida, o nível de evidenciação de 2010 foi superior à evidenciação realizada em 2009. Pelo critério adotado de pontuação a melhoria foi de 30%. Algumas informações que não foram fornecidas em 2009, constaram em 2010, apesar de apresentadas de forma simples e não proporcionando um completo entendimento. Houve melhorias nos níveis de evidenciação de informações como coleta seletiva de material reciclável; descrição das medidas tomadas de recuperação e reabilitação ambiental; descrição das medidas tomadas com proteção e preservação ambiental e menção de melhorias no processo de licenciamento.
Fica latente a necessidade de que a administração pública, em especial a municipal, adote, no rol das demonstrações contábeis, relatórios específicos para evidenciação de informações ambientais, incluindo divulgação de gastos e investimentos ambientais, preferencialmente com a denominação de Balanço Ambiental, de modo a apresentar informações completas e claras, evidenciando os eventos ocorridos de forma qualitativa, quantitativa e monetária, proporcionando adequada interpretação dos mesmos.
A evidenciação contábil adequada sobre informações ambientais também é ferramenta essencial para que o gestor público promova com consciência as políticas públicas, estando informado sobre os impactos ambientais, físicos e financeiros envolvidos em sua decisão, esforços necessários para a preservação e recuperação ambiental e resultados esperados em comparação aos obtidos, com objetivo de alcançar o desenvolvimento sustentável.
O balanço ambiental - meio de divulgação de informações ambientais - é uma alternativa viável às instituições públicas, com o objetivo de demonstrar as influências favoráveis e desfavoráveis, exercidas pela entidade no meio externo e/ou recebidas do meio externo.
A disseminação da prática de elaboração do Balanço Ambiental por instituições públicas viabilizará a consolidação desta informação e obtenção de um conjunto de dados locais, regionais e nacionais, constituindo poderosa fonte de informação para a gestão ambiental por instituições públicas, viabilizando análises, controles, planejamento e planos de ação e prevenção.
Os resultados revelam que o município não declara a preocupação com questões ambientais e não evidencia, de forma alguma: o reconhecimento das regulamentações ambientais, impactos ambientais de suas atividades, utilização de recursos ambientais em suas atividades, passivos e contingências ambientais, gastos com gerenciamento e destinação de resíduos e processos de certificação ambiental.
Observou-se ainda que a evidenciação de informações consideradas negativas não foi prática adotada pelo município analisado. Entende-se, porém, que a evidenciação dos impactos ambientais das atividades desenvolvidas pelas entidades públicas deve espelhar o conjunto de influências ambientais, sejam elas positivas ou negativas, tanto como instrumento gerencial quanto para o público externo usuário da informação, que busca conhecer a realidade organizacional.
CONCLUSÕES
Verificou-se com este estudo a relevante contribuição que pode ser oferecida pela contabilidade na evidenciação da responsabilidade ambiental de entidades públicas, em especial, aquelas preocupadas em promover investimentos em gestão ambiental e em identificar e evidenciar quais impactos ambientais podem ser causados por suas atividades econômicas e em que isso afeta a qualidade dos serviços públicos oferecidos à sociedade.
Considerando que a pontuação máxima a ser atingida seria de 100 pontos em cada ano pelo critério de pontuação adotado neste estudo, percebe-se o quão deficitário está o nível de evidenciação ambiental fornecido pelos relatórios disponibilizados ao público através do principal canal de cumprimento do accountability pela instituição, afinal, as pontuações totais foram 10 pontos em 2009 e 13 em 2010.
As informações sobre gastos com meio ambiente, políticas ambientais e gestão ambiental estão esparsas e sem critérios objetivos que possibilitem a comparação entre os dois exercícios analisados, daí a relevante contribuição do presente trabalho, ao concluir por uma estrutura satisfatória de evidenciação da questão ambiental, ano a ano.
É importante esclarecer que a ausência de evidenciação apurada pelo presente estudo não significa que o município não realize tais atividades ou que não tenha esta informação disponível. Significa apenas que tal informação não vem sendo evidenciada pelo meio oficial de accountability, o Portal da Transparência Pública. O estudo realizado não tem a intenção de concluir sobre a suficiência e adequabilidade da informação disponibilizada pelo município de Belo Horizonte, ante a ausência de estudos semelhantes que permitam a comparação.
Este estudo ateve-se ao tópico da evidenciação ambiental. Recomenda-se a realização de estudo abrangendo a evidenciação social dos municípios, de forma completa, conforme modelos de Balanço Social disponíveis na literatura especializada.
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* Contadora, Auditora, Atuária, Mestranda em Contabilidade, Professora Universitária, Colaboradora do BEAP.
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BOCO9822---WIN/INTER
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